У Раді вирішили, що настав час передати адміністрування домену GOV.UA іншим суб’єктам

28 липня Верховна Рада ухвалила в цілому як закон законопроект «Про використання доменних імен в спеціальному публічному домені .gov.ua» 7357, який було подано ще рік назад до Ради.

Як відомо, в Україні час від часу трапляється, що якийсь важливий процес залежить від приватної компанії. Особливо це стосується інформатизації.

Наприклад, Єдиний державний реєстр судових рішень досі містить посилання на нормативні акти з «Ліга: закон», хоча в Україні є державний офіційний Реєстр нормативно-правових актів, яким опікується Мінюст.

Раніше «Судово-юридична газета» публікувала відповідь від держпідприємства Державної судової адміністрації про те, чому так сталося. Зокрема, ці посилання у державному Реєстрі на приватну базу містяться через необхідність «пошуку та залучення додаткових джерел наповнення доходної частини фінансового плану Підприємства».

Реєструючи у Раді законопроект 7357, його автори, серед яких депутат від «Слуги народу» Олександр Федієнко, зазначали, що настав час передати функції з адміністрування доменних імен у домені GOV.UA до органу державної влади, адже зараз адміністратором є приватна фірма.

За інформацією ЗМІ, в цілому домен «.UA» був делегований міжнародною організацією IANA (пізніше перейменованою в ICANN) Дмитру Кохманюку та Ігорю Свиридову у 1992 році. Адміністрування і розвиток домену тривалий час здійснювали фахівці, які об’єдналися в Українську групу координації мережі (UA NCG) та створили в 2001 році спеціалізоване підприємство ТОВ «Хостмайстер», яке й виконувало функції адміністратора.

Як зазначають автори законопроекту, відносини з адміністрування доменів, реєстрації (делегування) та обслуговування доменних імен регулюються правилами Всесвітньої корпорації з присвоєння номерів та імен в мережі Інтернет (ICANN), Уряду США та міжнародних організацій. Зазначені правила та рекомендації Всесвітньої корпорації не входять до переліку актів цивільного законодавства України, визначених у статті 4 ЦК України.

Вимоги до доменних імен державних органів в українському сегменті Інтернету визначено постановою Кабміну від 21 жовтня 2015 року № 851 «Деякі питання використання доменних імен державними органами в українському сегменті Інтернету».

Відповідно до пункту 2 Вимог реєстрація доменного імені здійснюється реєстрантом у домені GOV.UA та у разі потреби у домені .УКР відповідно до правил реєстрації та використання доменних імен, установлених адміністраторами зазначених доменів.

Відповідно до Правил домену GOV.UA адміністратором публічного домену GOV.UA є ТОВ «Хостмайстер», що здійснює заходи з адміністративного супроводу спеціального публічного домену GOV.UA, забезпечення його працездатності та здійснює заходи з технічного супроводу Реєстру.

Домен GOV.UA є спеціальним публічним доменом, в якому реєструються та делегуються органам виконавчої влади, іншим державним органам, органам місцевого самоврядування доменні імена.

Згідно з Тимчасовими правилами реєстрації та користування доменними іменами в домені .УКР, схваленими Рішенням Координаційної Ради об’єднання підприємств «Український мережевий інформаційний центр» від 31 cічня 2014 року, адміністратором домену .УКР є об’єднання підприємств «Український мережевий інформаційний центр».

Постановою Кабінету Міністрів від 21 жовтня 2015 року № 851 «Деякі питання використання доменних імен державними органами в українському сегменті Інтернету» (зі змінами) затверджено Вимоги до доменних імен державних органів в українському сегменті Інтернету та зобов’язано міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, держадміністрації забезпечити приведення власних доменних імен у відповідність із цією постановою та використання посадовими особами для здійснення службового листування виключно електронних поштових скриньок, розміщених на серверах, які перебувають у доменній зоні GOV.UA або .УКР, а також забезпечити підтвердження актуальності відомостей про адміністративні та технічні контакти власних доменних імен у доменах GOV.UA та .УКР.

Проте Кабінетом Міністрів України, в межах власних повноважень, цією постановою лише рекомендовано органам місцевого самоврядування, суб’єктам господарювання державного та комунального секторів економіки дотримуватися вимог цієї постанови.

Таким чином, контроль з боку держави за виконанням цієї постанови та інших нормативно-правових актів у згаданій сфері відсутній.

Відповідно до підпункту 19 пункту 4 Положення Мінцифри координує адміністрування, функціонування та використання адресного простору українського сегмента Інтернету.

Відтак, на сьогодні адміністратором домену GOV.UA є суб’єкт господарювання приватної форми власності – ТОВ «Хостмайстер», що здійснює заходи з адміністративного супроводу спеціального публічного домену, забезпечення його працездатності та здійснює заходи з технічного супроводу Реєстру.

«Тому, склалась несприятлива ситуація, адже, приватна компанія, за законодавством, не має права впливу на органи виконавчої влади, інші органи державної влади та органи місцевого самоврядування, і не може зобов’язувати до виконання та здійснювати контроль за виконанням законодавства згаданої категорії суб’єктів», - зазначають автори законопроекту.

Отже, новим законом буде визначено, що адміністратор спеціального публічного домену .gov.ua (далі – адміністратор) – це центральний орган виконавчої влади, який здійснює адміністрування адресного простору в національному сегменті мережі Інтернет щодо використання доменних імен у спеціальному публічному домені .gov.ua, в тому числі функції з реєстрації доменних імен у домені .gov.ua та інші функції при використанні доменного імені.

В свою чергу, адміністрація публічного домену вищого рівня .ua - компанія, яка на підставі угоди з громадською некомерційною Інтернеткорпорацією з призначення доменних імен та номерів (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, далі - ICANN) здійснює забезпечення стабільності, безпеки і надійності використання публічного домену вищого рівня .ua у міжнародній ієрархічній системі доменних імен у мережі Інтернет;

Технічний адміністратор спеціального публічного домену .gov.ua – суб’єкт господарювання - резидент України, наділений повноваженнями щодо здійснення заходів для забезпечення функціонування спеціального публічного домену .gov.ua, технічного обслуговування, підтримки, забезпечення безперервного функціонування Реєстру та забезпечення доступу до Реєстру відповідно до цього Закону на підставі договору, укладеного з адміністратором.

Адміністратор забезпечує виконання таких функцій:

1) адміністрування доменних імен в домені .gov.ua, в тому числі реєстрація, перереєстрація, продовження реєстрації, видалення доменного імені відповідно до поданої реєстрантом заяви та наданої ним достовірної і коректної інформації;

2) ведення Реєстру, забезпечення його цілісності та захищеності, оновлення актуальних даних про реєстрантів;

3) внесення до Реєстру записів про реєстрацію доменних імен реєстрантів в домені .gov.ua, внесення записів про перереєстрацію доменних імен, внесення змін до таких записів та записів про продовження реєстрації доменного імені згідно із законодавством, видалення доменних імен тощо.

Зі свого боку, технічний адміністратор забезпечує безперебійне і надійне функціонування усіх систем в домені .gov.ua, в тому числі серверів та програмного забезпечення, на яких зберігаються дані Реєстру та інформація про доменні імена та IP-адреси, інші сервіси взаємодії із записами Реєстру, а також технічне обслуговування Реєстру тощо.

Технічний адміністратор здійснює свою діяльність на основі договору, укладеного з адміністратором, за результатами конкурсу, що проводиться у порядку, визначеному законодавством про публічні закупівлі.

Разом з тим, Головне юридичне управління Верховної Ради висловило досить суттєві зауваження до законопроекту. Нижче наводимо їх повністю.

ЗАУВАЖЕННЯ

до проекту Закону України «Про використання доменних імен в спеціальному публічному домені .gov.ua»

У Головному юридичному управлінні здійснено юридичну експертизу підготовленого до другого читання Комітетом Верховної Ради України з питань цифрової трансформації проекту Закону України про використання доменних імен в спеціальному публічному домені .gov.ua (далі – законопроект), за результатами якої слід зазначити таке.

Низка положень законопроекту не відповідає Конституції та законам України, не враховує правової позиції Конституційного Суду України та не узгоджується з міжнародними правилами та умовами щодо реєстрації доменів, встановлених Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, як основною організацією, що регулює доменні імена.

Щодо концепції законопроекту

Перш за все вважаємо за необхідне звернути увагу на предмет правового регулювання за цим законопроектом.

Так, нормативний припис статті 2 законопроекту "Законодавство про використання доменних імен у спеціальному публічному домені .gov.ua складають Конституція України, цей Закон, інші закони України, міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, інші нормативно-правові акти, прийняті на виконання цього Закону" не несе юридичного навантаження, оскільки не враховує правової природи та особливостей відповідних суспільних відносин.

Національний домен першого рівня .ua, а відтак і родовий домен (визначає направлення діяльності), що використовується для урядових організацій, .gov.ua запроваджено Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (далі – ICANN)1. Ця організація є адміністратором корневого домену до якого прив’язані всі наступні домени. Вона акредитує осіб чи організації, які бажають стати реєстраторами доменних імен першого рівня та передає їм частину повноважень в певній доменній зоні (або позбавляє такої акредитації). Відтак, у разі зміни національного домену .ua на інший домен штучний предмет правового регулювання цього законопроекту втрачається з обставин незалежних від України.

Для прикладу так само алогічно виглядав би законодавчий припис стосовно організації та правил проведення на території України спортивних змагань під егідою МОК або ФІФА відповідно до Конституції України та її законів.

Крім того, законопроектом пропонується закріпити повноваження за адміністратором (центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах цифровізації, цифрового розвитку, цифрової економіки, цифрових інновацій та технологій, електронного урядування та електронної демократії, розвитку інформаційного суспільства, інформатизації) щодо реєстрації, перереєстрації, продовження реєстрації, видалення доменного імені реєстранта, а також повноваження з формування та реалізації державної політики у сфері використання доменних імен у домені .gov.ua (частини перша і третя статті 5).

Так, частиною другою статті 5 законопроекту передбачено, що адміністратор затверджує Правила використання доменних імен у спеціальному публічному домені .gov.ua органами державної влади, органами місцевого самоврядування та підприємствами, установами, організаціями державної форми власності, що містять, зокрема, положення про порядок звернення реєстранта до адміністратора для здійснення реєстрації, продовження реєстрації, перереєстрації, видалення доменних імен та порядок і строки розгляду таких заяв, підстави для відмови у їх задоволенні.

Зважаючи на викладене, адміністратор мав би виступати реселером, який уповноважений здійснювати таку реєстрацію на підставі угоди з акредитованим реєстратором. Однак, про будь-який взаємозв’язок адміністратора з акредитованим реєстратором (адміністрація домену .ua – за законопроектом) у тексті проекту не йдеться. Слід зазначити, що навіть реселери не мають права самостійного надання послуг, вся їх діяльність контролюється акредитованими реєстраторами.

Крім того, усі перелічені вимоги щодо здійснення реєстрації доменного імені встановлюються безпосередньо акредитованим реєстратором, який на сьогодні особисто здійснює реєстрацію у доменній зоні gov.ua.

Фактично у запропонований проектом спосіб законодавець намагається на законодавчому рівні закріпити за центральним органом виконавчої влади, що не має та не може мати відповідної акредитації, функції, що здійснює акредитований реєстратор, та врегулювати відносини, що врегульовані умовами договору, що в свою чергу свідчить про втручання органу державної влади у господарські відносини всупереч загальними принципами господарювання в Україні (стаття 6 Господарського кодексу України). Це може призвести до зайвої законодавчої зарегульованості відносин у сфері договірного регулювання. Такий підхід загалом не відображає "духу закону щодо регулювання саме найбільш важливих однотипних суспільних відносин".

Звертаємо увагу, що постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 р. № 851 "Деякі питання використання доменних імен державними органами в українському сегменті Інтернету" була зроблена спроба врегулювати питання порушені у законопроекті з урахуванням міжнародних правил. Зокрема додатком до цієї Постанови встановлено, що "Реєстрація доменного імені здійснюється реєстрантом у домені GOV.UA та у разі потреби у домені .УКР відповідно до правил реєстрації та використання доменних імен, установлених адміністраторами зазначених доменів".

Крім того слід зазначити, що положеннями законопроекту здебільшого регулюються відносини щодо реєстрації у доменній зоні gov.ua, а не "використання доменних імен", як це передбачено назвою законопроекту та сферою його застосування (стаття 3). А що стосується саме використання доменних імен, законопроектом пропонується визначити такі правила на рівні підзаконного нормативно-правового акта адміністратора (пункт 1 частини другої статті 5).

Звертаємо увагу, що за договором акредитований реєстратор не несе відповідальності за зміст інформації, яку реєстрант розміщує на web-вузлі, доменне ім'я (імена) якого зареєстровані за цим реєстрантом.

Відтак, законодавством мало б бути врегульоване питання саме розміщення інформації на відповідних веб-сайтах органів державної влади у доменній зоні gov.ua, а не питання реєстрації доменного імені, умови якої встановлені самим акредитованим реєстратором.

Враховуючи вищевикладене можна дійти висновку, що предмет правового регулювання законопроекту є помилковим, а належні до врегулювання питання навпаки залишаються неврегульованими.

Відсутність у пропонованих законопроектом положеннях належного механізму регулювання відносин у сфері "використання доменних імен" законопроекту суперечить вимогам щодо якості закону в контексті верховенства права, спричинить юридичну невизначеність, яка, як зазначив Конституційний Суд України у Висновку від 20 листопада 2019 року № 6- в/2019, є відповідно несумісною із принципом верховенства права – однією з основоположних гарантій дотримання прав і свобод людини і громадянина; для людини і громадянина така невизначеність є загрозою сваволі з боку органів публічної влади та їх посадових осіб.

За юридичною позицією Конституційного Суду України верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність (абзац другий підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 27 лютого 2018 року № 1-р/2018). Принцип юридичної визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності (рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, від 20 грудня 2017 року № 2-р/2017, від 27 лютого 2018 року№ 1-р/2018, від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

Щодо окремих положень законопроекту

Окремо слід звернути увагу, що законопроектом (пункт 16 частини першої статті 1) передбачено, що повноваженнями щодо здійснення заходів для забезпечення функціонування спеціального публічного домену .gov.ua наділений технічний адміністратор спеціального публічного домену .gov.ua (далі – технічний адміністратор).

Однак, саме акредитований реєстратор забезпечує підтримку доменного імені (імен) протягом оплаченого періоду - реєстранту надається веб- інтерфейс (на сайті акредитованого реєстратора) дозволяє управляти доменним ім'ям (іменами), налаштовувати DNS і продовжувати період реєстрації доменного імені (імен).

Зважаючи на це, можна зробити висновки, що технічний адміністратор прирівнюється до акредитованого реєстратора (адміністрація домену .ua – за законопроектом).

Звертаємо увагу, що цей законопроект встановлює вимоги до технічного реєстратора (стаття 6) та встановлює зобов’язання щодо технічного обслуговування, підтримки, забезпечення безперервного функціонування Реєстру доменних імен органів державної влади, органів місцевого самоврядування та підприємств, установ, організацій державної форми власності у спеціальному публічному домені .gov.ua (далі – Реєстр). Крім того, відповідно до пункту 3 частини першої статті 5 законопроекту адміністратор забезпечує координацію діяльності суб’єктів відносин у сфері використання доменних імен у домені .gov.ua, яким зокрема є і технічний адміністратор (частина перша статті 4 законопроекту).

Відтак, законопроект встановлює вимоги до реєстратора, який акредитований ICANN, координацію його діяльності з боку адміністратора, при цьому зобов’язуючи такого реєстратора обслуговувати Реєстр, держателем якого є адміністратор. Все це знову таки свідчить про втручання органу державної влади у господарські відносини, всупереч загальними принципами господарювання в Україні (стаття 6 Господарського кодексу України).

Крім того, це обмежить доступ інших суб'єктів господарювання до участі у конкурсі на здійснення функцій технічного адміністратора, оскільки такі суб’єкти не зможуть забезпечити підтримку відповідного доменного імені (імен), зареєстрованого акредитованим реєстратором, що в свою чергу призведе до порушення правил конкуренції, оскільки законопроект таким чином ставить у нерівне становище окремі категорії суб'єктів господарювання (частина друга статті 25 Господарського кодексу України), що в свою чергу не відповідає положенням статті 42 Конституції України, згідно з якою «Держава забезпечує захист конкуренції у підприємницькій діяльності».

Законопроектом пропонується наділити адміністратора повноваженням щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері використання доменних імен у домені .gov.ua (пункт 4 частини першої статті 5).

Однак, зважаючи, що цей законопроект відносить до реєстрантів органи державної влади, органи місцевого самоврядування та підприємства, установи, організації державної форми власності, центральний орган виконавчої влади не зможе реалізувати це повноваження в межах Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

У частині другій статті 5 законопроекту передбачено повноваження адміністратора щодо затвердження Технічного регламенту спеціального публічного домену .gov.ua.

Однак, за визначенням Закону України "Про технічні регламенти та оцінку відповідності" технічний регламент – це нормативно-правовий акт, в якому визначено характеристики продукції (речовина, препарат або товар, виготовлений у ході виробничого процесу (крім послуг) або пов’язані з ними процеси та методи виробництва, включаючи відповідні адміністративні положення, додержання яких є обов’язковим.

Відтак, законопроектом використана термінологія закону, положення якого не можуть бути застосовані щодо об’єкта, який не є матеріальним.

А це в свою чергу унеможливлює реалізацію відповідного повноваження адміністратором.

У частині третій статті 5 законопроекту за адміністратором пропонується закріпити повноваження введення Реєстру, який за визначенням є інформаційно-комунікаційною системою, призначеною для обробки інформації, в якій розміщено відомості про доменні імена у спеціальному публічному домені .gov.ua.

Відтак, реєстрація реєстрантів у відповідному Реєстрі, не несе для них ніяких правових наслідків та не надає права на використання доменного імені. Звертаємо увагу, що за встановленою ICANN процедурою реєстрації домену в автоматичному режимі від акредитованого реєстратора надсилається на адресу оператора реєстратури доменної зони (особи, які підтримують реєстр доменних імен. Вони приймають запити від реєстраторів або реселерів на реєстрацію доменів. Існує 5 регіональних інтернет-реєстратур (RIR). Так, саме RIPE NCC відповідає за регіон Європи, Близького Сходу та Центральної Азії) інформація про присвоєння прав на домен певному реєстранту. Від цього оператора також автоматично надсилається інформація ICANN.

Частиною п’ятою статті 5 законопроекту передбачена безоплатна реєстрація доменного імені адміністратором.

Однак, акредитованим реєстратором, який безпосередньо здійснює реєстрацію доменного імені, не передбачене надання таких послуг безоплатно.

Частиною дванадцятою статті 8 законопроекту встановлюється обмеження строку реєстрації доменного імені у 10 років, з максимальним строком продовження ще на 10 років.

Однак, за загальними правилами встановленими акредитованим реєстратором, такі обмеження для реєстрантів відсутні.

Стаття 9 законопроекту пропонує встановити відповідальність у сфері використання доменних імен у спеціальному публічному домені .gov.ua.

Але окрім відсилання на "відповідальність встановлену законом" та положення, щодо видалення адміністратором з Реєстру та з домену .gov.ua у разі "порушення вимог законодавства у сфері використання доменних імен у спеціальному публічному домені .gov.ua", ця стаття більше нічого не містить. Відтак, не        встановлена  ні         відповідальність       ні         перелік            порушень відповідного законодавства, що  в свою  чергу свідчить  про незавершений механізм регулювання.

Крім того, запропоноване законопроектом положення, не враховує правової позиції Конституційного Суду України, за змістом якої неповнота законодавчого регулювання притягнення юридичних осіб до відповідальності не відповідає конституційному визначенню України як правової держави (пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 30 травня 2001 року за №7- рп/2001).

Окремо слід зазначити, що підстави для видалення доменного імені встановлює сам акредитований реєстратор.

Узагальнюючий висновок: зважаючи на обставини пов’язані з збройною агресією та враховуючи обмеження прав реєстрантів та технічного адміністратора, які мають місце в умовах воєнного стану у відповідності до статті 64 Конституції України, законопроект розрахований на застосування виключно в умовах воєнного стану та потребує доопрацювання з урахуванням можливостей, передбачених частиною шостою статті 118 Регламенту Верховної Ради України.

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.