Чи відповідає Конституції конкурс на Генпрокурора: запропонована модель не має аналогів у більшості країн ЄС

Питання процедури формування керівного складу органів прокуратури є одним із ключових елементів забезпечення балансу між незалежністю прокуратури та демократичною підзвітністю. Європейська практика демонструє відсутність єдиної моделі призначення Генерального прокурора. Натомість у різних державах застосовуються різні підходи до висунення та призначення кандидатів залежно від конституційної моделі, ролі прокуратури в системі влади та національних правових традицій.

Запропонована ж законопроєктом № 15343 модель призначення Генерального прокурора фактично створює конституційно не передбачений етап формування посади. Конституція України прямо визначає Президента та Верховну Раду суб’єктами призначення Генерального прокурора. Водночас законопроєкт фактично створює додатковий конституційно не передбачений фільтр у вигляді конкурсної комісії, без рішення якої Президент не зможе реалізувати своє конституційне повноваження.

Це ставить під сумнів відповідність законопроєкту принципу верховенства Конституції та усталеному підходу Конституційного Суду України щодо неприпустимості зміни конституційно визначеного обсягу повноважень органів державної влади законом, та висновкам Венеціанської комісії.

Венеціанська комісія наголошує, що в Європі не існує єдиної «правильної» моделі призначення Генерального прокурора. В одних країнах прокуратура тісніше пов’язана з виконавчою владою, в інших — має значно вищий рівень інституційної автономії.

Вирішальне значення має не сама модель, а наявність процедурних гарантій, які забезпечують незалежність прокурора від політичного впливу. Існує різниця в суб'єкті, який має право пропонувати кандидата на певну посаду:

• у країнах, де Генеральний прокурор є частиною уряду, уряд має право призначити кандидата на посаду Генерального прокурора;
• у країнах, де Генеральний прокурор діє як незалежна інституція, Генерального прокурора призначає або президент країни, або верховний законодавчий орган

Саме тому Комісія рекомендує дотримуватися двох ключових умов під час відбору та призначення Генерального прокурора:

1  право висувати кандидатів має бути чітко визначено, та

2 консультації щодо професійної кваліфікації кандидатів повинні бути отримані від відповідних осіб, таких як представники юридичної спільноти (включаючи прокурорів) та громадянського суспільства.

Суб’єкти висунення кандидатів на посаду Генерального прокурора в європейських державах

Європейська практика свідчить, що призначення Генерального прокурора переважно перебуває під контролем виконавчої влади.

У 21 із 28 держав ЄС та Великої Британії кандидатів висувають міністри юстиції, уряди, прем’єр-міністри або президенти. Водночас парламентська модель висунення є фактично винятком: серед досліджених країн лише Словаччина надала таке повноваження законодавчому органу. Словацька Республіка є єдиною державою, яка уповноважує найвищий законодавчий орган висувати кандидата на посаду Генерального прокурора.

• у десяти державах — Бельгія, Чеська Республіка, Данія, Естонія, Франція, Нідерланди, Люксембург, Німеччина, Австрія та Румунія — право висунення кандидата на відповідну посаду належить міністру юстиції;
• у шести державах — Фінляндія, Хорватія, Греція, Португалія, Іспанія та Швеція — право висунення кандидата на посаду Генерального прокурора належить уряду;
• у двох державах — Мальта та Польща — кандидат на посаду Генерального прокурора безпосередньо висувається прем’єр-міністром;
• у трьох державах — Угорщина, Литва та Кіпр — право висунення кандидата належить президентові.

Приклади Ірландії та Сполученого Королівства є специфічними, оскільки ці країни застосовують процедуру відбору, відкриту для потенційних кандидатів. У випадку Сполученого Королівства подані кандидатури розглядаються комітетом під головуванням Комісара державної служби. Потім цей комітет надає рекомендації найвищому державному прокурору, який обирає так званого керівника прокурорів.

В інших державах право висунення кандидата на посаду Генерального прокурора належить органам судової влади або прокурорського самоврядування. Зокрема, відповідні повноваження здійснює Судова рада у Болгарія та Італія, Голова Верховного Суду — у Латвія, а Державна рада прокурорів — у Словенія.

У Латвії процедура є більшою мірою орієнтованою на професійну оцінку кандидатів. Особа, яка відповідає встановленим критеріям, подає документи до Судової ради. Після отримання висновків компетентних органів та проведення оцінювання Судова рада визначає найбільш відповідного кандидата і подає його кандидатуру на затвердження Сейму, який і здійснює призначення Генерального прокурора.

Суб'єкти, уповноважені призначати генеральних прокурорів

На основі аналізу правових наказів та правових норм можна зробити такі висновки:

• у 17 випадках Генерального прокурора призначає король або президент (Бельгія, Болгарія, Кіпр, Данія, Фінляндія, Франція, Греція, Литва, Люксембург, Мальта, Німеччина, Польща, Португалія, Австрія, Румунія, Словаччина та Іспанія);
• у 4 випадках найвищий законодавчий орган призначає або затверджує посаду Генерального прокурора (Хорватія, Угорщина, Латвія, Словенія);
• уряд уповноважений призначати або коментувати висунення кандидата на посаду Генерального прокурора у випадку 6 держав (Чеська Республіка, Естонія, Ірландія, Нідерланди, Словенія та Швеція);
• лише в одній (1) державі ЄС колегіальний орган суддів, тобто Судова рада (Італія), призначає генерального прокурора ( Mališka and Csudai 2020 ).

Венеціанська комісія у своєму документі врахувала той факт, що участь парламенту у призначенні або обранні генерального прокурора може становити певний ризик політизації процесу.

Однак, з іншого боку, Венеціанська комісія рекомендувала залучення парламенту як спосіб пом'якшення цього ризику, зазначивши, що:

а) необхідно враховувати думку відповідного парламентського комітету, а також експертної ради, та

б) під час голосування слід використовувати кваліфіковану більшість у дві третини голосів (Збірка висновків та звітів Венеціанської комісії щодо прокурорів, с. 26).

Аналіз моделей призначення генеральних прокурорів у країнах Європейського Союзу свідчить, що переважна більшість держав залишає вирішальну роль у цьому процесі за національними органами влади — президентами, урядами або парламентами. Водночас законопроєкт № 15343 пропонує модель, яка не має прямого аналога серед досліджених європейських юрисдикцій та може стати предметом конституційної дискусії через потенційне обмеження повноважень Президента України та запровадження додаткового механізму впливу на формування переліку кандидатів на посаду Генерального прокурора.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER та WhatsApp, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.