Соответствует ли Конституции конкурс на Генпрокурора: предложенная модель не имеет аналогов в большинстве стран ЕС

Вопрос процедуры формирования руководящего состава органов прокуратуры является одним из ключевых элементов обеспечения баланса между независимостью прокуратуры и демократической подотчетностью. Европейская практика демонстрирует отсутствие единой модели назначения Генерального прокурора. Вместо этого в разных государствах применяются разные подходы к выдвижению и назначению кандидатов в зависимости от конституционной модели, роли прокуратуры в системе власти и национальных правовых традиций.

Предложенная законопроектом № 15343 модель назначения Генерального прокурора фактически создает конституционно не предусмотренный этап формирования должности. Конституция Украины прямо определяет Президента и Верховную Раду субъектами назначения Генерального прокурора. В то же время законопроект фактически создает дополнительный конституционно не предусмотренный фильтр в виде конкурсной комиссии, без решения которой Президент не сможет реализовать свое конституционное полномочие.

Это ставит под сомнение соответствие законопроекта принципу верховенства Конституции и устоявшемуся подходу Конституционного Суда Украины относительно недопустимости изменения конституционно определенного объема полномочий органов государственной власти законом, а также выводам Венецианской комиссии.

Венецианская комиссия подчеркивает, что в Европе не существует единой «правильной» модели назначения Генерального прокурора. В одних странах прокуратура теснее связана с исполнительной властью, в других — имеет значительно более высокий уровень институциональной автономии.

Венецианская комиссия подчеркивает, что в Европе не существует единой «правильной» модели назначения Генерального прокурора. В одних странах прокуратура теснее связана с исполнительной властью, в других — имеет значительно более высокий уровень институциональной автономии.

Решающее значение имеет не сама модель, а наличие процедурных гарантий, которые обеспечивают независимость прокурора от политического влияния. Существует разница в субъекте, который имеет право предлагать кандидата на определенную должность:

• В странах, где Генеральный прокурор является частью правительства, правительство имеет право назначить кандидата на должность Генерального прокурора;
• В странах, где Генеральный прокурор действует как независимый институт, Генерального прокурора назначает либо президент страны, либо верховный законодательный орган.

Именно поэтому Комиссия рекомендует придерживаться двух ключевых условий во время отбора и назначения Генерального прокурора:

1. Право выдвигать кандидатов должно быть четко определено.
2. Консультации относительно профессиональной квалификации кандидатов должны быть получены от соответствующих лиц, таких как представители юридического сообщества (включая прокуроров) и гражданского общества.

Субъекты выдвижения кандидатов на должность Генерального прокурора в европейских государствах

Европейская практика свидетельствует, что назначение Генерального прокурора преимущественно находится под контролем исполнительной власти. В 21 из 28 государств ЕС и Великобритании кандидатов выдвигают министры юстиции, правительства, премьер-министры или президенты.

Парламентская модель выдвижения является фактически исключением: среди исследованных стран только Словакия предоставила такое полномочие законодательному органу. Словацкая Республика является единственным государством, которое уполномочивает высший законодательный орган выдвигать кандидата на должность Генерального прокурора.

• В 10 государствах — Австрия, Бельгия, Германия, Дания, Эстония, Люксембург, Нидерланды, Румыния, Франция и Чешская Республика — право выдвижения кандидата на соответствующую должность принадлежит министру юстиции;
• В 6 государствах — Греция, Испания, Португалия, Финляндия, Хорватия и Швеция — право выдвижения кандидата на должность Генерального прокурора принадлежит правительству;
• В 2 государствах — Мальта и Польша — кандидат на должность Генерального прокурора непосредственно выдвигается премьер-министром;
• В 3 государствах — Венгрия, Литва и Кипр — право выдвижения кандидата принадлежит президенту.

Примеры Ирландии и Соединенного Королевства являются специфическими, поскольку эти страны применяют процедуру отбора, открытую для потенциальных кандидатов. В случае Соединенного Королевства поданные кандидатуры рассматриваются комитетом под председательством Комиссара государственной службы. Затем этот комитет предоставляет рекомендации высшему государственному прокурору, который выбирает так называемого руководителя прокуроров.

В других государствах право выдвижения кандидата на должность Генерального прокурора принадлежит органам судебной власти или прокурорского самоуправления. В частности, соответствующие полномочия осуществляет Судебный совет в Болгарии и Италии, Председатель Верховного Суда — в Латвии, а Государственный совет прокуроров — в Словении.

В Латвии процедура в большей степени ориентирована на профессиональную оценку кандидатов. Лицо, соответствующее установленным критериям, подает документы в Судебный совет. После получения заключений компетентных органов и проведения оценивания Судебный совет определяет наиболее подходящего кандидата и подает его кандидатуру на утверждение Сейма, который и осуществляет назначение Генерального прокурора.

Субъекты, уполномоченные назначать генеральных прокуроров

На основе анализа правовых приказов и правовых норм можно сделать следующие выводы:

• В 17 случаях Генерального прокурора назначает король или президент (Австрия, Бельгия, Болгария, Германия, Греция, Дания, Испания, Кипр, Литва, Люксембург, Мальта, Польша, Португалия, Румыния, Словакия, Финляндия и Франция);
• В 4 случаях высший законодательный орган назначает или утверждает должность Генерального прокурора (Венгрия, Латвия, Словения, Хорватия);
• Правительство уполномочено назначать или комментировать выдвижение кандидата на должность Генерального прокурора в случае 6 государств (Ирландия, Нидерланды, Словения, Чешская Республика, Эстония и Швеция);
• Лишь в одном (1) государстве ЕС коллегиальный орган судей, то есть Судебный совет (Италия), назначает генерального прокурора (Mališka and Csudai 2020).

Венецианская комиссия в своем документе учла тот факт, что участие парламента в назначении или избрании генерального прокурора может нести определенный риск политизации процесса. Однако, с другой стороны, Венецианская комиссия рекомендовала привлечение парламента как способ смягчения этого риска, отметив следующее:

• необходимо учитывать мнение соответствующего парламентского комитета, а также экспертного совета;
• во время голосования следует использовать квалифицированное большинство в две трети голосов (Сборник заключений и отчетов Венецианской комиссии по прокурорам, с. 26).

Анализ моделей назначения генеральных прокуроров в странах Европейского союза свидетельствует о том, что подавляющее большинство государств оставляет решающую роль в этом процессе за национальными органами власти — президентами, правительствами или парламентами. В то же время законопроект № 15343 предлагает модель, которая не имеет прямого аналога среди исследованных европейских юрисдикций и может стать предметом конституционной дискуссии в связи с потенциальным ограничением полномочий Президента Украины и введением дополнительного механизма влияния на формирование перечня кандидатов на должность Генерального прокурора.

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua и на Google Новости SUD.UA, а также на наш VIBER и WhatsApp, страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.