Чи допоможе обов’язкова участь прокурора у правосудді подолати корупцію?

Валентина Сеник,

начальник відділу організації діяльності

у сфері запобігання та протидії корупції ГПУ

Одним з основоположних принципів здійснення правосуддя в Україні – забезпечення законності при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення (ст. 7 КУпАП).

З цією метою законодавець у статті 250 КУпАП вказав про обов’язкову участь прокурора у розгляді справ щодо правопорушень, пов’язаних з корупцією, що повністю узгоджується з висновками Генерального Директорату з прав людини і верховенства права Ради Європи (Страсбург, 18.11.2016) та рішеннями ЄСПЛ (§ 42 рішення ЄСПЛ «Карелін проти Росії» № 926/08, 20.09.2016). І саме ця обставина є необхідною умовою для забезпечення неупередженої ролі суддів у справах зазначеної категорії.

Для виконання цієї важливої місії ГПУ ґрунтовно вивчаються проблемні питання які виникають під час застосування антикорупційного законодавства, яке діє в Україні вже понад два роки.

Відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (п.4,ч.1,ст.32) ВССУ надаються судам нижчого рівня рекомендаційні роз’яснення з питань застосування законодавства щодо вирішення справ відповідної судової спеціалізації, які відповідно повинні ґрунтуватися на узагальненні та аналізі судової статистики.

З метою уникнення неоднозначного тлумачення норм закону в судовій практиці та щоб запобігти помилкам у його застосуванні прокуратура доводить до відома Вищого спеціалізованого суду України із розгляду цивільних та кримінальних справ (ВССУ) результати аналізу конкретних судових рішень. Адже, хто б там що не говорив, де-факто ми з судом вже належимо до однієї гілки влади.

Тому ГПУ, детально опрацьовувавши інформацію щодо притягнення до адміністративної відповідальності за окремі правопорушення, пов'язані з корупцією, підготовлену судовою палатою у кримінальних справах ВССУ вважаємо її такою, що не в повному обсязі відображає проблемні питання застосування судами норм процесуального та матеріального  права.

Відсутність аналізу конкретних судових рішень та правильності застосування у них норм права призвели до вільного трактування Закону  України «Про запобігання корупції» (далі – Закон), суб’єктами якого, до речі, є також судді.

Наразі найбільш актуальним питанням після початку запуску електронного декларування є правильність застосування норм Закону щодо дотримання вимог фінансового контролю, у тому числі в разі припинення здійснення діяльності.

Тільки за минулий та 4 місяці поточного року судами України розглянуто понад 200 справ про порушення вимог фінансового контролю з притягненням винуватої особи до відповідальності.

При цьому єдиною кваліфікуючою ознакою правопорушення, передбаченого ч.1,ст.172-6 КУпАП, є визначення поважності причини несвоєчасного подання декларації особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Оскільки законодавець не передбачив таких причин, Генеральна прокуратура з метою правильного застосування Закону та визначення їх переліку звернулася до провідних наукових установ (Національної школи суддів України, Національного юридичного університету ім.Ярослава Мудрого та ін.), які висловили з цих питань свою правову позицію, що враховується при наданні висновку прокурора в кожному судовому засіданні відповідно до вимог  ст. 250 КУпАП.

Крім того, судова практика свідчить про значну частину правопорушень зазначеної категорії, коли особа, яка притягується до адміністративної відповідальності, не може навести поважну причину несвоєчасного подання декларації, тобто вчинила вказане правопорушення через несумлінне ставлення до вимог антикорупційного законодавства, що судами кваліфікується як необережність.

Наявна практика судів про визнання таких осіб винуватими  у порушенні вимог фінансового контролю.

Водночас висновок судової палати у кримінальних справах ВССУ про те, що вчинення цього діяння через необережність унеможливлює  притягнення особи до адміністративної відповідальності, суперечить положенням статті 1 Закону. Ця норма визначає правопорушення, пов’язане з корупцією, як діяння, що не містить ознак корупції, але порушує встановлені цим Законом вимоги, заборони та обмеження, тому вчинення такого діяння через необережність не виключає притягнення особи до адміністративної відповідальності.

Деякими судами (постанова Рівненського міського суду від 24.05.2017 у справі про адміністративне правопорушення, передбачене ч.2 ст.172-6 КУпАП, стосовно Х. та інші), як і самою судовою палатою у кримінальних справах ВССУ, помилково вживається термін «адміністративне корупційне правопорушення» та не враховується, що відповідно до визначень, наданих статтею 1 Закону, поняття «корупційне правопорушення» виключає адміністративну відповідальність. Підміна судами поняття «правопорушення, пов’язане з корупцією» поняттям «корупційне правопорушення» Закону та вільне трактування статей глави 13-А  «Адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією» КУпАП призводять до неправильного його застосування та, як наслідок, прийняття незаконних рішень і уникнення передбаченої Законом відповідальності особами, які порушили встановлені обмеження.

Не можна також погодитися з висновком, що судді, які звільнені з підстав, визначених ч.6 ст. 126 Конституції України, не можуть бути суб’єктом адміністративного правопорушення, передбаченого ч.1,ст.172-6 КУпАП. На нашу думку, це звужує зміст норми статей 3, 45, 52 Закону, суперечить наявній судовій практиці, нормам трудового права, яке регулює питання припинення трудової діяльності, та роз’ясненням Національного агентства з питань запобігання корупції (далі − НАЗК) від 11.08.2016 з цих питань.

Зокрема, апеляційним судом Львівської області від 22.05.2017 залишено без змін постанову Городоцького районного суду Львівської області від 11.04.2017 про притягнення до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу громадянина В. Він несвоєчасно, без поважних причин, подав декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави, за період, не охоплений раніше поданими деклараціями, чим вчинив правопорушення, пов’язане з корупцією, відповідальність за яке передбачено ч.1, ст.172-6 КУпАП. При цьому В. займав посаду судді Яворівського районного суду Львівської області та наказом голови цього суду від 04.10.2016 на підставі постанови Верховної Ради України від 22.09.2016 його виключено із штату суду.

Таким чином, не можна повністю погодитись із висновками судової палати у кримінальних справах ВССУ щодо трактування окремих питань притягнення осіб до адміністративної відповідальності за порушення вимог фінансового контролю.  

 Вважаємо, що питання визнання суддів, звільнених з підстав, визначених ч.6, ст.126 Конституції України, суб’єктами правопорушення, передбаченого   ст. 172-6 КУпАП, а також розмежування понять «корупційне правопорушення» та «правопорушення, пов’язане з корупцією», що тягне висновок про неможливість вчинення такого правопорушення з необережності, потребують додаткового опрацювання і визначення з урахуванням судової практики та роз’яснень уповноважених органів.

Окремим питанням є наявність конфлікту інтересів при участі особою, яка здійснює службові чи представницькі повноваження, у голосуванні щодо обрання її на адміністративну посаду та підстав притягнення цієї особи до відповідальності за адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією, передбачене ст.172-7 КУпАП.

Повністю погоджуємося з висновками про необхідність встановлення наявності факту прийняття рішень, вчинення чи невчинення дії в умовах реального конфлікту інтересів, сукупності таких юридичних фактів, як наявність приватного інтересу та суперечність між цим інтересом та її представницькими повноваженнями, із зазначенням того, в чому ця суперечність полягає або як впливає на прийняття рішень.

Водночас переконані, що посадові особи, які є суб’єктами, на яких поширюється дія цього Закону, мають права, визначені Конституцією, але разом з тим вони обтяжені певними обов’язками, визначеними цим Законом, виконання яких не порушує їхніх прав. Із згаданими обов’язками вони ознайомлені та зобов’язані їх виконувати у визначений спосіб. 

Суть обмежень, закладених законодавцем у Закон, полягає  у виключенні із діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, корупційної складової шляхом обов’язку повідомлення про приватний інтерес при здійсненні своїх повноважень. Невиконання цього обов’язку і є порушенням встановлених Законом обмежень. 

Вказане повністю узгоджується з позицією НАЗК як органу, наділеного правом надавати роз’яснення з цих питань згідно зі статтею 11 Закону, яку вони висловили, зокрема, Українській асоціації районних та обласних рад (розміщено у відкритому доступі на сайтах деяких місцевих рад), та позиціями апеляційних судів, сформульованих у їхніх рішеннях.

Так,  порушенням вимог статті 35 Закону, статті 59¹ Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визнані дії депутата Урзуфської сільської ради Донецької області П. під час голосування за обрання себе на посаду секретаря цієї ради (постанова Першотравневого районного суду від 19.04.2016 у справі залишена в силі постановою апеляційного суду Донецької області від 24.05.2016). Аналогічні  рішення прийняті й у інших справах стосовно депутатів сільських, селищних, міських рад.

Разом з цим у справах стосовно посадових осіб вищого рівня (голови та заступники обласних рад) думка суду за аналогічних обставин змінюється та прийнято рішення про закриття проваджень у справах у зв’язку з відсутністю складу правопорушення.

Можливість різного трактування правових норм залежно від посадового становища особи, яка притягується до відповідальності, нівелює повагу до Закону та  правосуддя в цілому.

Наведені вище проблеми при розгляді судами адміністративних справ про порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів  свідчать про необхідність детального опрацювання судових рішень у справах зазначеної категорії з урахуванням позиції НАЗК, що участь у голосуванні депутатами відповідної ради визначатиметься як вчинення дій та прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів, за що Законом  передбачено адміністративну відповідальність згідно із санкціями статті 172-7 КУпАП.

Потребує ґрунтовного опрацювання проблематика визначення строку притягнення особи до адміністративної відповідальності.

Так, ч.4 ст.277 КУпАП передбачено, що строк розгляду  адміністративних  справ  про  правопорушення, пов’язані з корупцією,  зупиняється  судом  у разі, якщо особа, щодо  якої  складено  протокол  про   адміністративне   правопорушення, пов’язане з корупцією,  умисно ухиляється від явки до суду або з поважних причин не може туди з'явитися (хвороба,  перебування у відрядженні чи на лікуванні, у відпустці тощо).

У пункті 12 постанови Пленуму ВССУ від 17.10.2014 № 11 «Про деякі питання дотримання розумних строків розгляду судами цивільних, кримінальних справ і справ про адміністративні правопорушення» роз’яснено, що у випадку відкладення розгляду справи про адміністративні правопорушення за клопотанням учасників судового розгляду строк накладення адміністративного стягнення, передбачений ст.38 КУпАП, обчислюється, починаючи з дня вчинення адміністративного правопорушення, а при триваючому правопорушенні – починаючи з дня його виявлення. Можливість зупинення цього строку у зв'язку з перенесенням розгляду справи не передбачено, крім випадку, визначеного частиною четвертою ст.277 КУпАП.

Окремої уваги потребує проблема недотримання судами вимог КУпАП щодо п'ятнадцятиденного строку розгляду судом протоколів зазначеної категорії.

На жаль, порушують цей термін самі судді, стосовно яких складено відповідні протоколи.

Зокрема, систематично (тричі) не з’являється в судові засідання для розгляду протоколу про порушення антикорупційного законодавства, складеного стосовно нього, суддя Вознесенського міськрайонного суду Миколаївської області З..  Аналогічні дії судді Івано-Франківського окружного суду Л. призвели до закриття адміністративної справи за її обвинуваченням у порушенні обмежень щодо врегулювання конфлікту інтересів на підставі ст. 38 КУпАП  у зв’язку із закінченням строків  притягнення до адміністративної відповідальності.

За таких обставин з метою уникнення випадків закриття адміністративних справ на підставі ст.38 КУпАП додаткового роз’яснення потребує практика застосування ч. ст. 277 КУпАП.

У зв’язку зі змінами у законодавстві доречно приділити увагу судової палати у кримінальних справах ВССУ додержанню вимог ст.255 КУпАП про складання протоколів зазначеної категорії уповноваженими особами.

Закономірно такими повноваженнями законодавець наділив НАЗК та Національну поліцію України (далі – НПУ).

Водночас залишено поза увагою наявність судових рішень, якими працівників управління захисту економіки НПУ визнано неуповноваженими  на складання адміністративного протоколу, що стало причиною закриття відповідної справи.

Вважаємо, що окреслення проблеми визнання окремими судами законних повноважень працівників НПУ на складання протоколів про адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією, сприятиме зменшенню кількості незаконних рішень при розгляді справ зазначеної категорії.

Відсутність узагальнення наявної судової практики та аналізу статистики призводить до неправильного застосування судами норм антикорупційного законодавства, а позбавлення права на апеляційне оскарження прокурором незаконних рішень – до порушення принципу рівності всіх учасників судового процесу, яке гарантовано статтею 129 Конституції України.

Формування правильної судової практики щодо розгляду справ зазначеної категорії необхідне для установлення довіри до судової системи в умовах її реформування, поваги до закону та новостворених антикорупційних органів.

Блог отражает исключительно точку зрения автора. Текст блога не претендует на объективность и всесторонность освещения темы, о которой идет речь.

Мнение редакции «Судебно-юридической газеты» может не совпадать с точкой зрения автора. Редакция не несет ответственность за достоверность и толкование приведенной информации и выполняет исключительно роль носителя.