Реформа судової влади: продовжити не можна зупинити

Руслан Арсірій,

суддя Окружного адміністративного суду м. Києва

Головним завданням судової реформи, що триває з 2014 року, було утвердження цілісної, незалежної та сильної судової гілки влади. Йшлося про необхідність усунення впливу на суд з боку органів виконавчої та законодавчої гілок влади. Однак що ми маємо в сухому залишку після майже 5 років реформування/переформатування? Чи змінився розподіл влади і хто від цього виграв? Давайте про все по порядку.

Основним принципом організації та діяльності державного апарату в демократичній правовій державі є поділ влади. Він спрямований на недопущення концентрації державної влади в руках однієї людини або органу, повинен унеможливлювати будь-які прояви сваволі та забезпечувати політичну свободу. Поділ влади передбачає розмежування повноважень між трьома гілками — законодавчою, виконавчою та судовою, а також створення механізму стримувань та противаг.

Законодавча влада — це гілка державної влади, яка має виключні повноваження на ухвалення законів. Верховна Рада України як головний законодавчий орган держави приймає закони, які, в тому числі, регулюють діяльність судової влади. Чи є вони досконалими? Заперечну відповідь на це запитання дасть кожен юрист, який щодня працює з процесуальними законодавчими актами. Особливі проблеми виникають при застосуванні процесуальних норм у повсякденній роботі. Автори закону про зміни до процесуальних кодексів не стикались із реальними проблемами судочинства, на регулювання яких, власне, і покликані кодекси. Слід звернути увагу, що суттєві прогалини існують у кодексах всіх форм судочинства: кримінальному, господарському, цивільному, адміністративному та навіть у процедурі розгляду адміністративних правопорушень, хоча цей кодекс докорінно не змінювався ще з радянських часів.

Ситуація з процесуальними проблемами в судочинстві не покращилася, а тільки погіршилась із застосуванням змінених кодексів та «поглибленням реформ», а саме набранням чинності законами «Про судоустрій та статус суддів» та «Про Вищу раду правосуддя». Нібито для уникнення корупційного впливу пропонуються «ліки», що не лікують, а лише погіршують ситуацію. Усунення голів судів від будь-якого керівництва, зменшення ролі суддівського самоврядування з одночасним створенням надструктур для керування судовою системою, процедура оцінювання невідомих якостей суддів — усе це більше схоже на витискування з професії, а не на прогресивні нововведення.

У запалі ускладнити судовий процес нібито для захисту прав громадян, які звертаються до суду, реформатори проштовхують сумнівні пропозиції у законопроекти. При цьому на жодному з етапів розробки законів не залучаються практикуючі судді, які, власне, і здійснюють безпосереднє їх застосування. Особливо чутливим є відсутність серед розробників процесуальних законів суддів першої інстанції, адже саме на цьому етапі судового розгляду закладаються підвалини якісного розгляду.

На цей час загубилася межа між модерновою доцільністю та стабільністю, швидкістю судочинства та його церемоніальністю. У процесуальному законодавстві все непрофесійно змішано.

Яскравим прикладом безглуздості реформування процесуального законодавства є штучне інтегрування так званого «Електронного суду» у процес, побудований на паперовому документообігу. Мало того, що не було враховано реалій сьогодення, так цей гібрид ще й жодним чином не інтегрується з нормами, які існували раніше. Більше того, він їм суперечить! Однак це не зупинило розробників. Тепер два діловодства (паперове та електронне) передбачені в кодексах одночасно, відокремлено одне від одного. Чи варто очікувати, що колись вони автоматично інтегруються самі по собі?

На жаль, предметного діалогу з судами першої інстанції в процесі розробки та впровадження «Електронного суду» не було. А з цього ж необхідно було починати, адже саме суди першої інстанції відчувають на собі всі недосконалості та прогалини нововведень. Однак судову владу ніколи ні про що не запитують, а лише ставлять перед фактом. І такий порядок речей багато років поспіль влаштовує тих, хто не готовий дати судам рівноцінні позиції в розподілі гілок влади.

Не запитують — то ще півбіди, однак контролювати намагаються вправно. Тривалий час Верховна Рада України фактично контролювала призначення суддів-п’ятирічок безстроково, здійснюючи політичний вплив на судову владу. Тисячам суддів доводилося чекати, поки «під куполом» розглянуть їх кандидатури, тоді як у багатьох місцевих судах нікому було здійснювати правосуддя. У ході проведення реформи низка європейських інституцій зазначали, що суддів необхідно убезпечити від такої залежності та невиправданих очікувань.

Зараз Президенту в процесі призначення суддів відведена «церемоніальна» роль, але як вона реалізовувалась? Зокрема, судді Окружного адміністративного суду Києва після внесення Вищою радою правосуддя відповідного подання про їх призначення неодноразово ще мінімум два місяці очікували прийняття указів Президента України. Ще у грудні 2018 року Вищою радою правосуддя було внесено подання про призначення одного з моїх колег, однак він і до сьогодні не має можливості продовжувати здійснювати правосуддя, оскільки очікує підписання Президентом відповідного указу. Очікування, поки Гарантом нашої держави буде здійснена та сама «церемоніальна функція», складає вже майже чотири місяці, що зумовило навіть звернення до суду з позовом.

З 2016 року порядок призначення змінився, однак кардинального покращення при заповненні вакантних посад у судах немає. Кадровий колапс — саме так можна охарактеризувати сьогодні ситуацію з наповненням судів. Станом на 1 березня 2016 року в Україні працювали приблизно 9 тисяч суддів, а в березні 2019 їх залишилось трохи більше половини. На завершення процедури кваліфікаційного оцінювання очікують більше 3 тисяч суддів, при цьому в 14 місцевих загальних судах припинено здійснення правосуддя.

Варто зазначити, що така ситуація призвела до значного накопичення залишку нерозглянутих справ у тих суддів, які мають повноваження і вимушені працювати «за себе і за того хлопця». На сьогодні у провадженні судді Окружного адміністративного суду Києва в середньому перебуває понад 600 справ, і для того, щоб завершити їх розгляд, необхідно більше 2 років. При обчисленні такого строку не враховувались нові надходження, відпустки суддів, святкові дні та лікарняні. Заручниками цього колапсу стали сторони судового процесу, які вимушені тривалий час очікувати призначення судових засідань та розгляду їх справ.

Реформу «просіювання» суддів під керівництвом Адміністрації Президента та спеціально створених для цього органів намагаються провести під гаслами захисту прав та інтересів кожного громадянина, який потребує якісного доступу до правосуддя. Однак насправді все відбувається свавільно, із застосуванням подвійних стандартів та поблажливого ставлення до «своїх».

Процес оцінювання суддів перетворився на спеціальне шоу для псевдоактивістів. При цьому дозволяється будь-яке втручання в особисте життя не тільки безпосередніх учасників «оцінювання», але й родичів, які потрапили у поле зору. Той факт, що значний відсоток суддів пройшли цю сумнівну процедуру, свідчить зовсім не про об’єктивний підхід «під контролем суспільства», а лише про те, що до них просто «руки не дійшли».

І замість того, щоб займатись вирішенням реальних проблем, серед яких і виконання судових рішень, псевдореформатори займаються невідомо чим. Кожен розуміє, що мало отримати судове рішення — потрібно мати дієвий механізм його виконання. А з цим у нашій державі не все гаразд. В Україні виконується не більше 10% рішень судів, тоді як в країнах ЄС цей показник становить 50–70%. Практика Європейського суду з прав людини свідчить, що право на справедливий суд є ілюзорним, якщо судове рішення залишається невиконаним.

У 2017 році Європейський суд з прав людини передав до Комітету міністрів Ради Європи понад 12 тисяч справ. Варто лише згадати рішення ЄСПЛ «Іванов проти України», «Бурміч проти України», що стали сумною візитівкою країни. Рада Європи неодноразово вказувала, що в Україні дуже повільно здійснюється реформування системи виконання судових рішень.

При цьому передавши функції виконання судових рішень підпорядкованому йому Міністерству юстиції, найвищий орган виконавчої влади — Кабінет міністрів України — сам демонстративно не виконує судові рішення, про що свідчать наведені вище цифри.

У виконавчої влади немає навіть механізму опрацювання помилок, виявлених судами. Показовою є ситуація з нормативними актами. У більшості випадків нові нормативно-правові акти приймаються органами виконавчої влади як під кальку зі старих актів, скасованих судом. Такий кругообіг абсурдних закономірностей триває роками. Адже це дуже зручно, як у прислів‘ї: «Собака бреше — караван іде», коли виконавча влада убезпечила себе від впливу судової влади, а для законодавчої такі випадки залишаються поза аналізом та реагуванням.

Незважаючи на те, що судову владу систематично «реформують» та «вдосконалюють», механізми законодавчого та кадрового контролю Верховної Ради України та Кабінету міністрів України взагалі не розробляються. Представники судової влади не мають права голосу як в процесі законотворення, так і під час аналізу негативних тенденцій застосування недосконалих законів. Нагадаю, система стримування та противаг, відповідно до усталеної практики демократичних країн, має працювати в обидва боки стосовно кожної з гілок влади. І ця проблема має бути виправлена в Україні. Якщо неможливо зменшити вплив законодавчої влади на судову, то слід ввести противагу і можливість впливу судової влади на законодавчу.

Крім того, судді позбавлені пасивного виборчого права. Суддя не може бути обраний до представницьких органів депутатом. Така можливість виключена Законом України «Про судоустрій і статус суддів». Тобто вплив на законодавчий процес з боку судової гілки влади усунуто як безпосередньо (законодавча ініціатива), так і через окремих представників (членів представницьких органів). Чи існують для представників будь-якої з гілок влади, окрім суддів, такі обмеження? Чи це випадково? На жаль, подібних «випадковостей» за період тривалої судової реформи можна нарахувати чимало.

Так, реформування затягнулося, і в переважної більшості суддів це словосполучення давно не асоціюється з позитивними змінами. Підозрюю, що і в суспільстві змінились настрої з цього приводу. Але хотілось би висловити дуже непопулярну тезу про те, що зупинитись у реформуванні судової влади саме зараз означатиме прийняти існуючий стан речей, поглибити створені проблеми та кинути перекручене правосуддя напризволяще. І неважливо, як буде називатись цей процес — продовженням реформи чи ліквідацією її наслідків, адже головне — результат, а не популістські закиди.

На цьому етапі основних зусиль є сенс докласти до деяких структурних перетворень.

Варто зосередитись на виправленні помилок активної законодавчої діяльності. Можна довго звітувати про «успішність» реформ та досягнуті результати, отримуючи схвальні відгуки зовнішніх донорів, однак практика твориться не в посольствах, а в місцевих судах. Вже зараз, після апробації змін до кодексів та законів, що стосуються діяльності судової влади, є можливість виявити та назвати суттєві прогалини, від яких залежить захист прав громадянина у суді. Необхідно їх усунути шляхом внесення змін до процесуальних кодексів. При цьому поки безпосередньо самі судді не будуть залучені до законодавчої роботи (у будь-який спосіб), поєднати теорію кодексів та практику їх застосування не вдасться.

Крім того, необхідно приділити увагу відновленню належних функцій суддівського самоврядування — стрижня судової влади. У нашій країні судове самоврядування фактично зруйноване як організаційно, так і функціонально за допомогою законодавчих змін. Послідовними кроками судову владу перетворили у систему, керовану зовні.

То можливо, це і було насправді головним завданням реформи?