Щодо наслідків, зумовлених недотриманням норм міжнародного трудового права

Сергій Венедіктов,

доктор юридичних наук, професор кафедри трудового права

та права соціального забезпечення Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Трудове право є мабуть однією з тих небагатьох галузей національного права, на реалізацію та розвиток якого значний вплив здійснюють міжнародні норми. Пояснити наведену обставину можна симбіозом двох ключових факторів: по-перше, положеннями Конституції України, відповідно до яких чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства; по-друге, членством нашої держави в Міжнародній організації праці (МОП), починаючи з 1954 року, наслідком якого є достатньо вагомий показник ратифікованих конвенцій. Ці два фактори на сто відсотків реалізовано у Кодексі законів про працю України, каркас якого фактично і складають ратифіковані конвенції МОП. До речі, мабуть завдяки наведеній обставині цей майже 50-річний «ветеран» трудового права досить тривалий час виглядав спритнішим за будь-якого штольца у питаннях регулювання трудових відносин, залишаючи далеко позаду перспективне трудове законодавство, проекти якого час від часу реєструвалися в Парламенті України.

Слід зазначити, що феномен актів МОП полягає не тільки в тому, що вони виступають своєрідним скелетом для подальшого нарощування м’язів у формі національного трудового законодавства. Їх виділяє ще одна цікава властивість – неухильне виконання державою-членом МОП взятих на себе зобов’язань, в поєднанні з фактичною відсутністю відповідальності за їх недотримання. Так, як свідчить практика, прикладів країн, які так би мовити вирішили кинути жереб та перейти своєрідний Рубікон, свідомо не дотримуючись міжнародних трудових стандартів, не так вже і багато. Зазначена особливість підкуповує своєю унікальністю, а тому потребує більш детального аналізу, що і буде зроблене далі в цій публікації.

Звертаючись до питання наслідків порушення норм міжнародного трудового права хотілося б вказати на їх опосередковану залежність від існуючих механізмів контролю, що застосовуються МОП. Фактично таких механізмів існує два: загальний, що функціонує безперервно та пов’язаний з процедурою розгляду доповідей держав щодо виконання ратифікованих ними конвенцій, та спеціальний, зумовлений проведенням розслідувань за заявами про невиконання зобов’язань по відповідній конвенції.

1. Відповідно до ст. 22 Статуту МОП кожна держава-член МОП зобов’язана надавати доповіді до Міжнародного бюро праці[1] стосовно вжитих нею заходів щодо застосування конвенцій, до яких вона приєдналася. Такі доповіді надаються періодичністю раз на 3 роки – з фундаментальних та пріоритетних конвенцій, та раз на 6 років – з технічних конвенцій. Проведення юридичної експертизи наведених доповідей здійснює Комітет експертів із застосування конвенцій і рекомендацій, що є незалежним і постійно діючим органом у складі МОП[2]. Результати проведеної експертизи оформлюються щорічним звітом, який направляється до Міжнародної конференції праці (МКП)[3] для дослідження Комітетом МКП із застосування стандартів.

Комітет МКП із застосування стандартів розглядає на тристоронній основі звіт Комітету експертів і, на підставі зроблених ними зауважень, формує список з 24 країн, в яких виявлено найсерйозніші порушення міжнародних норм, ситуація по яким буде обговорюватися на сесії МКП[4]. До речі, до попереднього списку таких країн у 2019 році була включена також й Україна, в частині, що стосується дотримання зобов’язань по Конвенції 1949 року про захист заробітної плати (№ 95). Представникам урядів держав, зазначених у цьому списку, пропонується виступити та надати пояснення стосовно фактів, відображених у звіті Комітету експертів. Представникам роботодавців та працівників також надається слово для висловлення їхньої позиції. Після обговорення всіх випадків Комітет МКП із застосування стандартів надає урядам рекомендації щодо вжиття заходів, необхідних для усунення порушень міжнародних норм.

Наведений механізм контролю не передбачає накладення жодних санкцій на країну-порушника, адже в цьому випадку має місце політичний діалог, що може виражатися у формі тристоронніх консультацій або, наприклад, надання технічної допомоги, з метою вироблення відповідних шляхів належного дотримання конвенцій МОП. Але, у будь-якому випадку систематичне або серйозне порушення, зафіксоване Комітетом МКП із застосування стандартів, може розглядатися міжнародними партнерами країни як прояв її некомпетентності в питаннях захисту прав людини та призвести в подальшому до певних економічних та політичних наслідків.

Як приклад зазначеного можна навести ситуацію, пов’язану з використанням дитячої праці в Узбекистані, який вважається одним з світових лідерів виробництва та постачання бавовни. Для цієї країни історично, ще з радянської доби, характерним було залучення до процесу збирання бавовни праці широких верств населення, в тому числі й учнів середніх шкіл. У свою чергу, з моменту ратифікації Узбекистаном у 2008 році Конвенції 1999 року про заборону та негайні заходи щодо ліквідації найгірших форм дитячої праці (№ 182), питання залучення школярів до збирання бавовни стало об’єктом посиленої уваги з боку МОП. Так, вже у 2010 році це питання розглядалось Комітетом МКП, яким було виражено серйозну стурбованість у зв’язку з тим, що значну частину дітей забирають із шкіл та змушують працювати на бавовняних полях в небезпечних умовах[5]. У наступному році Комітет був змушений повторити таку стурбованість, зазначивши про системне і постійне використання примусової дитячої праці при виробництві бавовни, в якому бере участь близько 1 мільйона дітей.

Враховуючи виявлені порушення норм міжнародного трудового права, зафіксовані в доповіді Комітету МКП, депутати Європарламенту у 2011 році відхилили пропозицію щодо зниження мита на імпорт текстильних виробів з Узбекистану. Таке зниження було запроваджено лише наприкінці 2016 року, враховуючи прогрес співпраці Узбекистану з МОП в питаннях подолання дитячої праці. Крім того, у зв’язку з систематичним використанням примусової дитячої праці Міністерство праці США у 2010 році включило Узбекистан до переліку Виконавчого наказу № 13126 від 12.06.1999 щодо заборони придбання товарів, виготовлених з використанням примусової або підневільної дитячої праці. Узбекистан був виключений з наведеного списку лише у 2019 році. Слід також зазначити, що у 2011 році міжнародна коаліція правозахисників, профспілок та світових виробників одягу – Cotton Campaign розпочала акцію бойкоту бавовни з Узбекистану (Uzbek Cotton Pledge), яку на сьогодні підтримали 305 світових брендів, серед яких adidas, Amazon, Gap, IKEA, Nike, Wal-Mart Stores, Zara та інші. При цьому, незважаючи на позитивні тенденції щодо систематичного та комплексного невикористання в Узбекистані дитячої праці у 2019 році, запровадження у 2020 році кримінальної відповідальності за порушення вимог про неприпустимість використання праці неповнолітніх та відмову від державного регулювання виробництва і продажу бавовни, наведений бойкот станом на цей час знятий так і не був.

2. Спеціальний наглядовий механізм МОП заснований на поданнях і скаргах, що направляються в порядку ст.ст. 24 та 26 Статуту МОП та розглядаються сформованими Адміністративною Радою[6] спеціальними тристоронніми комітетами, комісіями з розслідування, а також Комітетом зі свободи об’єднань.

Відповідно до ст. 24 Статуту МОП професійні організації роботодавців та працівників наділені правом зробити подання до Міжнародного бюро праці про те, що держава – член організації не забезпечила належним чином дотримання конвенції, учасником якої вона є. Крім того, у випадку якщо порушення стосується питань свободи об’єднань, передбачених Конвенціями МОП № 87 та № 98, подання може застосовуватись навіть щодо держави, яка не ратифікувала наведені конвенції. Для розгляду подання Адміністративна Рада формує спеціальний тристоронній комітет, а у випадку якщо таке подання зачіпає питання свободи об’єднань, воно розглядається Комітетом зі свободи об’єднань – постійному тристоронньому органі, що існує при Адміністративній Раді[7]. За результатами розгляду подання формується звіт, в якому містяться висновки та рекомендації. Незважаючи на те, що наведені рекомендації є обов’язковими для країни, спеціальних процедур, які б зобов’язували її їх виконувати, як і у випадку з загальним контролем, не передбачено.

Статут МОП (ст. 26) також надає право подачі скарги безпосередньо державою-членом МОП. В цьому випадку скарга подається на будь-якого іншого члена організації, який на думку скаржника не забезпечив ефективного дотримання конвенції, ратифікованої обома країнами. Правом подання скарги також наділена Адміністративна Рада та делегат МКП. Подання скарги в порядку ст. 26 Статуту МОП свідчить про існування достатньо серйозних порушень міжнародних стандартів, адже за весь час було розглянуто лише 14 таких скарг. Для розгляду скарги Адміністративною Радою формується комісія з розслідування, яка досліджує скаргу і готує доповідь з висновками та рекомендаціями.

Як вже зазначалося, подання скарги в порядку ст. 26 Статуту МОП вважається достатньо безпрецедентним явищем, а тому не може залишитися поза увагою міжнародних партнерів країни-порушника. У цьому випадку слід навести приклад Білорусі, стосовно якої у 2003 році профспілками країни була подана скарга щодо порушення Конвенції 1948 року про свободу асоціації та захист права на організацію (№ 87) та Конвенції 1949 року про застосування принципів права на  організацію і на ведення колективних переговорів (№ 98). Сформованою Адміністративною Радою комісією з розслідування було підтверджено факти порушень наведених конвенцій і прийнято у 2004 році 12 рекомендацій. У грудні 2006 року ЄС попередив Білорусь, що йому доведеться виключити країну з Генеральної системи преференцій (системи знижок на митні тарифи при експорті товарів до ЄС), якщо вона не виконає свої зобов'язання як члена МОП в частині свободи об’єднань працівників. 15 червня 2007 року МОП затвердила свою оцінку того, що Білорусь не вжила належних заходів для забезпечення захисту ключових трудових прав, пов'язаних зі свободою асоціації, прийнявши спеціальний параграф з цього приводу. У зв’язку з цим, починаючи з 21 червня 2007 року торгові преференції для країни були скасовані.

Аналізуючи наслідки реакції з боку ЄС, хотілося б зазначити, що окремими дослідниками була висловлена позиція, що в цілому втрата європейських пільг не заподіяла значної шкоди загальному експорту Білорусі, а частка експорту промислового виробництва продукції за деякими показниками взагалі збільшилася. Не на користь ефективності наведених санкцій ЄС слід навести ту обставину, що Комітет експертів у своїй щорічній доповіді до сесії МКП 2020 року знову приділив значну увагу ситуації із застосуванням Конвенцій МОП № 87 та № 98 у Білорусі, включивши наведену країну до списку випадків, коли технічна допомога була б особливо корисною.

Якщо країна не погоджується з рекомендаціями, визначеними у доповіді комісії з розслідування, вона має право звернутися до Міжнародного суду ООН, але прецедентів такого звернення в історії МОП ще не було. У випадку, коли держава-порушник ігнорує виконання рекомендацій комісії з розслідування, можуть застосовуватись заходи, передбачені ст. 33 Статуту МОП. Слід зазначити, що наведена норма, що передбачає вжиття МОП дій, які вона «вважає доцільними для забезпечення виконання рекомендацій», застосовувалась лише один раз, щодо М’янми.

Так, у 1996 році 25 делегатами трудящих 83-й сесії МКП була подана скарга в порядку ст. 26 Статуту МОП, в якій зазначалося, що уряд М’янми не дотримується Конвенції 1930 року про примусову чи обов'язкову працю (№ 29). Комісія з розслідування завершила свою роботу в серпні 1998 року і у своїй доповіді вказала на кричуще та постійне недотримання урядом наведеної конвенції. У зв’язку з подальшим ігноруванням урядом М’янми рекомендацій слідчої комісії, у 2000 році була прийнята резолюція МКП відносно заходів щодо М'янми, рекомендованих Адміністративною Радою відповідно до ст. 33 Статуту МОП. У зазначеній резолюції було рекомендовано урядам, роботодавцям і працівникам переглянути в світлі висновків комісії з розслідування відносини, які вони можуть мати з М’янмою. Крім того, було закликано відповідні органи міжнародних організацій переглянути в рамках свого кола ведення будь-яку співпрацю з цією країною.

В подальшому сама МОП навела приклад дій, що випливають з цієї резолюції, коли вона вивела акції свого пенсійного фонду з фінансового ринку М’янми, хоча доходи все ще були високими. Міжнародні профспілки почали кампанію за скорочення інвестицій і торговий розрив ще до прийняття резолюції. В Індії та Бангладеш портові робітники, для яких характерним є високий рівень представництва профспілок, почали відмовлятися від розвантаження суден з М’янми. Реакція з боку інших міжнародних організацій була досить слабкою, і в цілому підхід до резолюції, що закликає до санкцій, був «чекати і дивитися». Держави-члени і міжнародні організації пояснили, що їх політика щодо М’янми не впливає на рівень примусової праці і що, отже, немає необхідності реагувати. Тільки Європейський Союз і Сполучені Штати запровадили економічні санкції проти М’янми, які були в основному зведені нанівець зростанням економічної активності з такими країнами, як Китай і Таїланд, що виступали проти введення санкцій проти М’янми.

Таким чином, на підставі всього вищевикладеного можна констатувати, що механізми контролю МОП в цілому не спрямовані на подальше притягнення до відповідальності країни-порушника. Наступні заходи в цьому випадку мають здебільшого характер конструктивного діалогу, надання технічної допомоги, привернення міжнародної уваги до проблеми, тощо. Але в будь-якому разі зафіксовані випадки недотримання конвенції або рекомендації МОП тією чи іншою державою можуть розглядатися як певний тривожний знак для її міжнародних партнерів та в подальшому призвести до відповідних економічних та політичних наслідків, зумовлених реакцією з їх боку. Як свідчать вищенаведені приклади, для такої реакції характерною є певна непередбачуваність або, навіть, хаотичність. Так, міжнародний відгук отримують тільки ті випадки коли порушення стосуються основоположних конвенцій, а технічні конвенції фактично залишаються поза увагою. При цьому часові рамки є досить неоднозначними, адже у випадку з М’янмою Конвенція № 29 порушувалася країною десятки років, але фактична реакція послідувала тільки після подання скарги, але і то через 4 роки. При цьому реакція з боку окремих країн може загалі не настати, як у випадку з Узбекистаном, коли Китай не підтримав накладення санкцій. Або ж бути взагалі недостатньо ефективною, коли після заборони придбання бавовни з того ж Узбекистану її найбільшим імпортером став Китай.

Такі вибірковість, невизначеність у часі, свобода застосування та спірна ефективність реакції на недотримання норм міжнародного трудового права і дають, на мою думку, відповідь на питання чому ж країни не так часто порушують конвенції та рекомендації МОП. Цією відповіддю слід назвати фактор непередбачуваності, що виражається у відчутті «можливої загрози» настання певних, але чітко невизначених наслідків. При цьому слід пам’ятати, що виконання міжнародних зобов’язань, в тому числі і в сфері праці, може бути передбачене й положеннями різних міжнародних домовленостей, учасницею яких виступає держава. Це має бути враховано й Україною. Адже в Главі 13 Угоди про вільну торгівлю між Україною та Канадою зазначається, що Україна забезпечує втілення через своє трудове законодавство і практику визнаних на міжнародному рівні трудових принципів і прав, а також як спосіб заохочення торгівлі чи інвестицій, не ухиляється або інакше не обмежує частково своє трудове законодавство у спосіб, який послаблює чи зменшує додержання міжнародно-визнаних трудових принципів і прав. Ще одним прикладом є Угода про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, відповідно до ч. 3 ст. 291 якої, наша держава підтверджує своє зобов’язання щодо ефективного виконання основоположних та пріоритетних конвенцій МОП, які вона ратифікувала.

[1] Міжнародне бюро праці виконує функцію секретаріату та фактично координаційного центру діяльності МОП.

[2] Комітет експертів по застосуванню конвенцій і рекомендацій формується з 20 досвідчених юристів у галузі трудового права. На цей час до нього входять фахівці з: Австралії, Аргентини, Бразилії, Великобританії, Греції, Індії, Камеруну, Лівану, Мадагаскару, Марокко, Німеччини, Панами, Росії, Сьєрра-Леоне, США, Тайланду, Тринідаду і Тобаго, Франції та Японії.

[3] МКП є ключовим органом МОП, що фактично визначає загальну політику організації (обговорення існуючих та прийняття нових міжнародних стандартів, затвердження бюджету, etc.). МКП скликається один раз на рік та складається з представників урядів, працівників та роботодавців країн – членів МОП.

[4] У зв’язку з поширенням пандемії коронавірусної інфекції COVID-19 щорічне засідання МКП перенесене з червня 2020 року на червень 2021 року.

[6] Адміністративна Рада є виконавчим органом МОП, що здійснює організацію її діяльності поміж щорічними сесіями МКП. До її складу входять 56 постійних членів (28 від урядів та 28 від представників роботодавців і працівників) та 66 їх заступників (28 від урядів та 38 від представників роботодавців і працівників).

[7] За весь період своєї роботи Комітет зі свободи об’єднань розглянув 3377 подань (див. https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:20060:::NO:20060::.).

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.