О. Сыроид выступила против закона о расширении финансового контроля

Андрей Кривещенко,

Мария Мисюра,
«Судебно-юридическая газета»

Заместитель главы Верховной Рады Оксана Сыроид назвала закон о расширении сферы финансового контроля реваншем депутатов. Она надеется, что парламент его не поддержит.

Об этом она сообщила на своей странице в Facebook.

Так, 3 ноября 2016 года в Верховной Раде было зарегистрировано постановление №5318/П о принятии за основу проекта Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно расширения сферы финансового контроля и урегулирования отдельных вопросов применения антикоррупционных механизмов».

Законопроект №5318 был зарегистрирован в парламенте еще 28 октября 2016 года.

Инициатором законопроекта выступил народный депутат Юрий Деревянко.

Напомним, что именно этим законопроектом предложено расширить список лиц, которые обязаны подавать электронные декларации, и установлены новые виды уголовной ответственности для ряда общественных деятелей и членов организаций.

«После того, как политики заполнили электронные декларации, стало очевидным, что «Король — голый». И как раз центнеры наличности, автопарки достойные Джеймса Бонда и «калитчині» земли, и оказались наготой политиков, которую они так тщательно скрывали и истово отрицали.

Э-декларирование, несмотря на огромное сопротивление большинства потенциальных декларантов, стало реальностью благодаря требованиям международных партнеров и усилиям общественных организаций, которые первыми отважились сказать: «Король — голый».

Поэтому законопроект №5318 «О расширении сферы финансового контроля...» — это попытка банальной мести общественным активистам за те эмоции, которые пережили депутаты, исследовав свои прелести в зеркале. И не только депутаты — поговаривают, что истинный авторский коллектив этого законопроекта работает на ул. Банковой.

Стыд — это страх, коллеги! А страх убивает разум. Поэтому, вместо того, чтобы искать месть, страх нужно признать и перерасти.

Надеюсь, что к рассмотрению законопроекта №5318 так и не дойдет. Никогда...», — подчеркнула заместитель председателя Верховной Рады Оксана Сыроид.

Общественный контроль органов власти

Как отмечено в пояснительной записке законопроекта, действующее законодательство предусматривает привлечение общественности к формированию, реализации и мониторингу антикоррупционной политики, осуществлению общественного контроля за деятельностью Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции и Национального антикоррупционного бюро Украины. С этой целью Законами Украины «О предотвращении коррупции» и «О Национальном антикоррупционном бюро Украины» введены, в частности, Общественный совет при Национальном агентстве по предупреждению коррупции и Совет общественного контроля при Национальном антикоррупционном бюро Украины.

Эти советы наделены широкими полномочиями.

Так, Совет общественного контроля при Национальном антикоррупционном бюро Украины рассматривает отчеты Национального бюро и утверждает свои выводы относительно таких отчетов; заслушивает информацию о деятельности, выполнении планов и задач Национального бюро; определяет до трех представителей для включения в состав конкурсных комиссий, которые проводят конкурс на занятие вакантных должностей в Национальном бюро, а также двух (из пяти) членов Дисциплинарной комиссии Национального бюро; образует для рассмотрения вопросы применения дисциплинарных взысканий к работникам Национального бюро.

Общественный совет при Национальном агентстве по предупреждению коррупции заслушивает информацию о деятельности, выполнении планов и задач Национального агентства; утверждает ежегодные отчеты о его деятельности; привлекается Национальным агентством к проведению им антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов, вносимых на рассмотрение Верховной Рады Украины или Кабинета Министров Украины; дает заключения по результатам экспертизы проектов актов Национального агентства; делегирует для участия в заседаниях Национального агентства своего представителя с правом совещательного голоса.

Общественность тоже нуждается в проверке?

Для членов указанных органов, которые существенно влияют на деятельность ключевых органов по предупреждению и противодействию коррупции в государстве, действующее законодательство не предусматривает никаких средств по предотвращению конфликта интересов в их деятельности.

Аналогичная ситуация и с членами Общественного совета добросовестности, создаваемой в соответствии с Законом Украины «О судоустройстве и статусе судей» с целью содействия Высшей квалификационной комиссии судей Украины в установлении соответствия судьи (кандидата на должность судьи) критериям профессиональной этики и добропорядочности для целей квалификационного оценивания.

Активную роль в осуществлении общественного контроля в сфере предотвращения и противодействия коррупции играют и лица, участвующие в реализации в Украине соответствующих программ (проектов) международной помощи, в работе общественных объединений, других предпринимательских обществ, деятельность которых направлена ​​на предотвращение коррупции, содействие противодействия этому явлению. Кроме этого, эти лица имеют решающее влияние на распространение информации о коррупции в Украине, формирование в обществе мировоззрения неприятия коррупции.

«В последнее время стали нередки случаи обвинений общества в недобропорядочности отдельных знаковых представителей общественных организаций. Это дискредитирует идею общественного контроля в сфере предотвращения и противодействия коррупции, а также негативно сказывается на имидже соответствующих лиц, институтов гражданского общества, государства.

Решение такой ситуации возможно путем распространения на вышеупомянутых лиц определенных превентивных антикоррупционных механизмов, в т.ч. механизмов финансового контроля. Это бы минимизировало спекуляции вокруг состояния таких лиц», — отмечает Юрий Деревянко.

Конкурсные комиссии и партийные лидеры

В связи с приведенным представляется целесообразным распространить механизм финансового контроля, предусмотренный Законом Украины «О предотвращении коррупции», и на лиц, привлекаемых к деятельности Комиссии по вопросам высшего корпуса государственной службы и других конкурсных комиссий, уполномоченные Законом Украины «О государственной службе» осуществлять подбор кадров для государственной службы, в т.ч. ее высшего корпуса, а также лиц, которые входят в состав руководящих постоянно действующих уставных органов политических партий.

Предотвращать коррупцию по-новому

Действующий Закон Украины «О предотвращении коррупции» также, по мнению народного депутата, требует совершенствования с целью устранения имеющихся в нем пробелов и шероховатостей.

Например, в примечании к ст. 50 Закона, в которой приводится перечень должностных лиц, занимающих ответственное и особо ответственное положение, декларации которых, согласно этой же статье, подлежат обязательной полной проверке на предмет выяснения достоверности задекларированных сведений, точности оценки задекларированных активов, наличии конфликта интересов и признаков незаконного обогащения, отсутствует упоминание о членах Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции. Из редакции этой статьи также следует, что обязательная полная проверка деклараций будет осуществляться в отношении председателя и заместителя председателя Национального агентства, руководителя его аппарата, руководителей структурных подразделений Национального агентства.

Осуществление же обязательной полной проверки деклараций всех членов Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции Законом Украины «О предотвращении коррупции» не предусмотрено, что, по мнению Юрия Деревянко, нелогично.

Наличие такого пробела в Законе определенной степенью дискредитирует Национальное агентство как орган, обеспечивающий формирование и который реализует государственную антикоррупционную политику.

Спецпроверка для кандидатов

Требуют согласования положения Закона об установлении требований о проведении специальной проверки сведений, представляемых лицами, претендующими на занятие тех или иных должностей.

Так, ст. 56 Закона устанавливает правила проведения специальной проверки, в т.ч. относительно сведений, представленных лично, в отношении лиц, претендующих на занятие должностей, предусматривающих занятия ответственного или особо ответственного положения, а также должностей с повышенным коррупционным риском. Перечень должностей, которые предусматривают занятия ответственного или особо ответственного положения, приведен в примечании к данной статье.

В этом перечне значатся, в частности, должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов, юрисдикция которых распространяется на всю территорию Украины, их аппаратов и самостоятельных структурных подразделений, должности, которые относятся к должностям государственной службы категории «А» или «Б». В то же время должности членов Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции в перечне вновь не указаны. Итак, из примечания к ст. 56 названного Закона следует, что специальная проверка будет осуществляться по претендентах на должности председателя и заместителя председателя Национального агентства, руководителя его аппарата, руководителей структурных подразделений Национального агентства. Однако, из ст. 5 этого же Закона следует обязательное проведение специальной проверки при назначении на должность всех членов Национального агентства.

В упомянутых положениях Закона к должностным лицам, которые занимают ответственное и особо ответственное положение, и должностей, которые предусматривают занятия ответственного или особо ответственного положения, отнесены, в частности, все члены Национальной комиссии, осуществляющие государственное регулирование в сфере рынков финансовых услуг, Национальной комиссии по ценных бумаг и фондового рынка и их должности. Председатели же этих национальных комиссий в Законе не обозначены. При этом не учтено, что, согласно Законам Украины «О финансовых услугах и государственном регулировании рынков финансовых услуг», «О государственном регулировании рынка ценных бумаг в Украине», указанные национальные комиссии как коллегиальные органы образуются в составе председателя Комиссии и шести членов Комиссии.

К тому же, без внимания законодателя остался факт существования, кроме названных, еще двух комиссий с аналогичным статусом — Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере связи и информатизации, и Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг. В результате должностными лицами, которые занимают ответственное и особо ответственное положение, в Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование сфере связи и информатизации, и Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг, в соответствии с действующими примечаниями к статьям 50 и 56 Закона Украины «О предотвращении коррупции» являются лишь руководители и заместители руководителей этих двух комиссий (поскольку только они могут быть отнесены под обозначение «руководители, заместители руководителей государственных органов, юрисдикция которых распространяется на всю территорию Украины», помещенное в указанных примечаниях), что очевидно является нелогичным.

Уголовная ответственность

Аналогичная проблема существует и в Уголовном кодексе Украины с определением должностных лиц, занимающих особо ответственное положение, для целей квалификации преступлений, предусмотренных ст. 368 «Принятие предложения, обещания или получения неправомерной выгоды должностным лицом», ст. 368-2 «Незаконное обогащение», ст. 369 «Предложение, обещание или предоставление неправомерной выгоды должностному лицу» и ст. 382 «Невыполнение судебного решения» настоящего Кодекса.

Однако, все органы, о которых говорилось выше, осуществляют властные полномочия коллегиально и каждый из их членов принимает непосредственное участие в принятии этими органами от имени государства управленческих решений, а председатели этих органов и их заместители не уполномочены принимать такие решения единолично. Таким образом, требует решения вопрос отнесения как председателей, так и всех членов этих органов в Законе Украины «О предотвращении коррупции» к должностным лицам (должностей), которые занимают ответственное и особо ответственное положение, а в ст. 368 Уголовного кодекса Украины — к служебным лицам, занимавшим особо ответственное положение.

Для комплексного решения этого вопроса также нужны соответствующие изменения и в частях 4 и 5 ст. 216 Уголовно-процессуального кодекса Украины, которыми досудебное расследование преступлений, совершенных лицами, занимающими особо ответственное положение, возложена на следственных органов Государственного бюро расследований, а коррупционных преступлений — на детективов Национального антикоррупционного бюро Украины, а также соответствующих изменений в ч. 9 ст. 31 Уголовно-процессуального кодекса Украины, которая определяет состав суда для осуществления уголовного производства для чиновников.

Учитывая конституционный статус Счетной палаты, на которую ст. 98 Конституции Украины возложено осуществление от имени Верховной Рады Украины контроля за поступлением средств в Государственный бюджет Украины и их использованием, а также определены Законом Украины «О Счетной палате» полномочия членов Счетной палаты, коллегиальный характер деятельности этого органа, требует решения и вопрос об отнесении к указанной категории должностных лиц всех членов Счетной палаты (а не только руководителя этого органа).

Вышеперечисленными законодательными актами к должностным лицам, которые занимают ответственное и особо ответственное положение, и должностных лиц, занимающих особо ответственное положение, отнесено Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека. При этом не учтено, что, согласно действующему законодательству, с целью осуществления парламентского контроля за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина определены полномочия Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, которые делегируются представителям Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека — должностным лицам, на которых в связи с этим распространяются гарантии обеспечения деятельности Уполномоченного.

Поэтому, по мнению автора законопроекта, представляется необходимым заполнение этого пробела в Законе Украины «О предотвращении коррупции» и Уголовном кодексе Украины в отношении представителей Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека.

Следует отметить, что все должностные лица, о которых говорилось выше, в свое время были определены для целей соответствующих законодательных актов как должностные лица, которые занимают особо ответственное положение, и потеряли этот статус в связи с потерей статуса государственного служащего первой категории.

Также в Законе Украины «О предотвращении коррупции» употребляется понятие «государственный орган», однако его определение в Законе отсутствует. В связи с этим существует риск неоднозначной трактовки соответствующих положений Закона, их неодинакового правоприменения в зависимости от субъективной составляющей. Поэтому этот вопрос требует урегулирования путем предоставления соответствующего определения.

Что предлагается законопроектом?

Законопроектом предлагается:

1) определить принадлежность председателя и членов Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере связи и информатизации, Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг, членов Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции, Счетной палаты, представителей Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека к служебных лиц, которые занимают ответственное и особо ответственное положение (изменения в ст. 50 Закона Украины «О предотвращении коррупции»), в связи с чем на указанных лиц распространяется обязанность представления и обнародования деклараций за 2015 год путем заполнения на официальном веб-сайте Национального агентства декларации лица, уполномоченного на выполнение функций государства или местного самоуправления, по установленной форме; также в отношении указанных лиц будет осуществляться в соответствии с Законом Украины «О предотвращении коррупции» обязательная полная проверка деклараций лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления.

Учитывая такие изменения, разделом II «Заключительные и переходные положения» законопроекта предлагается урегулировать вопрос предоставления указанными лицами первой декларации. Предполагается, что лица, которых законопроектом отнесено к служебных лиц, которые занимают ответственное и особо ответственное положение, обязаны будут в течение 60 календарных дней со дня вступления в силу представить ежегодные декларации за 2015 год в порядке, установленном Законом Украины «О предотвращении коррупции»;

2) определить принадлежность должностей председателя и членов Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере связи и информатизации, Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг, членов Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции, Счетной палаты, представителей Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека должностей, которые предусматривают занятие ответственного или особо ответственного положения (изменения в ст. 56 Закона Украины «О предотвращении коррупции»), вследствие чего в отношении лиц, претендующих на занятие этих должностей, будет проводиться, согласно Закону Украины «О предотвращении коррупции», специальная проверка;

3) определить принадлежность председателей и членов Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере связи и информатизации, Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг, Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции, Счетной палаты, представителей Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека к служебных лиц, которые занимают особо ответственное положение, для целей квалификации преступлений, предусмотренных ст. 368 «Принятие предложения, обещания или получения неправомерной выгоды должностным лицом», ст. 368-2 «Незаконное обогащение», ст. 369 «Предложение, обещание или предоставление неправомерной выгоды служебному лицу» и ст. 382 «Невыполнение судебного решения» Уголовного кодекса Украины (изменения в ст. 368 Уголовного кодекса Украины);

4) урегулировать вопросы подследственности следователям органов Государственного бюро расследований преступлений, совершенных указанными выше должностными лицами, а коррупционных преступлений — детективам Национального антикоррупционного бюро Украины, а также вопрос коллегиального осуществления уголовного производства в суде в отношении указанной категории лиц (изменения в статьи 31 и 216 Уголовно-процессуального кодекса Украины);

5) предоставить для целей Закона Украины «О предотвращении коррупции» определение государственного органа, предусмотрев, что таким органом является орган государственной власти, в т.ч. коллегиальный государственный орган, другой субъект публичного права, независимо от наличия статуса юридического лица, которому в соответствии с законодательством предоставлены полномочия осуществлять от имени государства властные управленческие функции, юрисдикция которого распространяется на всю территорию Украины или на отдельную административно-территориальную единицу (изменения к ст. 1 Закона Украины «О предотвращении коррупции»);

6) отнести к субъектам, на которых распространяются действие Закона Украины «О предотвращении коррупции»:

- лиц, которые входят в состав Общественного совета добродетели, созданной согласно Закону Украины «О судоустройстве и статусе судей», Общественного совета при Национальном агентстве по вопросам предотвращения коррупции, Совета общественного контроля при Национальном антикоррупционном бюро Украины, тем самым распространив на них положения Закона Украины «О предотвращении коррупции» об ограничении использования своего положения, получение подарков, о предотвращении получению неправомерной выгоды или подарка и обращения с ними, о предотвращении и урегулирования конфликта интересов;

- физических лиц, которые получают средства, имущество в рамках реализации в Украине программ (проектов) международной технической или иной, в т.ч. безвозвратной помощи в сфере предотвращения, противодействия коррупции или выполняют работы, предоставляют услуги, финансирование (оплата) которых осуществляется за счет такой помощи;

- физических лиц - руководителей или членов высших органов управления, других органов управления общественных объединений, других непредпринимательских обществ, осуществляющих деятельность, связанную с предупреждением, противодействием коррупции, и/или участвуют, привлекаемых к осуществлению мероприятий, связанных с предупреждением, противодействием коррупции (перечень таких общественных объединений, других непредпринимательских обществ должно формировать Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции и обнародовать его ежегодно не позднее 31 декабря на его официальном веб-сайте);

- физических лиц, которые входят в состав руководящих постоянно действующих уставных органов политических партий (изменения в ч. 1 ст. 3 Закона Украины «О предотвращении коррупции»);

7) распространить на указанных лиц, а также на всех лиц, которые входят в состав конкурсных комиссий, которые образованы в соответствии с Законом Украины «О государственной службе», установленный Законом Украины «О предотвращении коррупции» режим финансового контроля, в т.ч. относительно представления и обнародования деклараций путем заполнения на официальном веб-сайте Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции деклараций лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, по установленной форме (изменения в ч. 1 ст. 1, статей 45, 46 Закона Украины «О предотвращении коррупции»).

В связи с такими изменениями предлагается урегулировать вопрос предоставления указанными лицами первой декларации. В частности, для лиц, которые на день вступления в силу будущим законом будут входить в состав Общественного совета добродетели, созданной согласно Закону Украины «О судоустройстве и статусе судей», Общественного совета при Национальном агентстве по вопросам предотвращения коррупции, Совета общественного контроля при Национальном антикоррупционном бюро Украины или будут получателями средств, имущества в рамках реализации программ (проектов) международной помощи в сфере предотвращения, противодействия коррупции или принадлежать к руководителей, членов органов управления общественных объединений, других непредпринимательских обществ, деятельность которых связана с предупреждением, противодействием коррупции, или входить в состав руководящих постоянно действующих уставных органов политических партий, предусмотрено представление первой декларации лица, уполномоченного на выполнение функций государства или местного самоуправления, в 2017 году за период со дня вступления в силу этим Законом до 31 декабря 2016 года включительно (п. 3 раздела II законопроекта).

Также предусматривается механизм установления своевременности представления указанными лицами деклараций. Так, предлагается возложить обязанность проверять факт представления субъектами декларирования – членами конкурсных комиссий, Общественного совета добропорядочности, Совета общественного контроля при Национальном антикоррупционном бюро Украины в соответствующие государственные органы, в которых или при которых созданы указанные комиссии, совет. Национальное же агентство по вопросам предотвращения коррупции будет проверять факт представления деклараций членами Общественного совета при Национальном агентстве, а также лицами-получателями, денежных средств, имущества в рамках реализации программ (проектов) международной помощи в сфере предотвращения, противодействия коррупции, руководителями и членами органов управления общественных объединений, других непредпринимательских обществ, деятельность которых связана с предупреждением, противодействием коррупции, членами руководящих постоянно действующих уставных органов политических партий (изменения в ст. 49 Закона Украины «О предотвращении коррупции»);

8) установить одинаковые требования по прозрачности и доступа к информации о лицах, уполномоченных на выполнение функций государства и местного самоуправления, и лиц, законопроектом относятся к субъектам электронного декларирования (изменения в ст. 60 Закона Украины «О предотвращении коррупции»);

9) актуализировать в связи с вступлением в силу Закона Украины «О предотвращении коррупции» положения ст. 5 Закона Украины «О защите персональных данных», действующая редакция которой содержит ссылку на старую декларацию и Закон Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», который уже утратил силу (изменения к ст. 5 Закона Украины «О защите персональных данных»).

Заключительными положениями законопроекта устанавливается вступление в силу со дня, следующего за днем его опубликования.