Право Зеленского назначать директора НАБУ хотят закрепить в Конституции: как Минюст собирается «наступить на те же грабли»

Сегодня, 16 декабря, утратили силу положения закона о НАБУ, признанные неконституционными решением КСУ от 16 сентября 2020 года. 

В частности, КСУ признал неконституционными полномочия Президента создавать Национальное антикоррупционное бюро, назначать и увольнять с должности директора НАБУ, определять 3-х человек в состав комиссии по проведению конкурса на занятие должности директора НАБУ, определять члена комиссии внешнего контроля для аудита эффективности НАБУ и утверждать Положение о Совете общественного контроля.

Своим решением КСУ установил 3-месячную отсрочку утраты силы данными нормами закона, но Верховная Рада не приняла закон на замену.

Законопроект 4437 о внесении изменений в Закон о НАБУ, разработанный Кабмином (Минюстом), также не принят. 

Соответственно, эти нормы сейчас «обнулены» и взамен урегулирования не существует.

Напомним, что законопроектом КМУ 4437 исключается норма о том, что Президент может уволить директора НАБУ. Полномочия увольнять руководителя НАБУ полностью передаются Верховной Раде Украины.

Но данный законопроект вообще не отвечает на основной вопрос: кто должен назначать директора НАБУ?

Напомним, еще 10 сентября представитель Президента Зеленского в КСУ Федор Вениславский заявил, что «на данный момент готовятся изменения в Конституцию Украины, которые касаются полномочий Президента назначать директоров НАБУ и ГБР, а также полномочий Верховной Рады»

«Этот проект предлагает предусмотреть паритетное участие Президента и Верховной Рады в процессе назначения директоров НАБУ и ГБР, чтобы не ставить под сомнение их независимость. По нему Президент подает, а Верховная Рада дает согласие на назначение. Хотя я убежден, это не лучшая модель, лучшая была та, которая была предложена осенью прошлого года, в отношении которой КСУ принял негативный вывод.

И на данный момент идет сбор подписей народных депутатов Украины, чтобы зарегистрировать этот законопроект в ближайшее время в Верховной Раде», - отметил Вениславский. 

Впрочем, «сбор подписей» закончился, очевидно, ничем.

«Сейчас не существует процедуры назначения директора НАБУ. В кратко- и среднесрочной перспективе это не критично и не слишком важно. Ведь оснований для увольнения директора НАБУ (Сытника) и, соответственно, избрания нового директора нет, а потому применять процедуру избрания нового директора нам нет необходимости», - заявил 16 декабря министр юстиции Денис Малюська.

Далее он излагает план о том, что статус НАБУ нужно фактически закрепить в Конституции.

А именно, Денис Малюська считает, что нужно вернуть Президенту полномочия назначать и увольнять директора НАБУ.

«Единственный возможный механизм такого возвращения – изменения в Конституцию. Проект таких изменений сейчас обсуждается народными депутатами», - заявил он.

Впрочем, неясно, как такие рассуждения министра вяжутся с предыдущими выводами Конституционного Суда Украины. А именно негативным Выводом относительно законопроекта Зеленского 1014 о внесении изменений в Конституцию, которыми он уже собирался закрепить за собой право назначать директора НАБУ.

Ведь КСУ в своем Выводе на президентские инициативы ранее четко сказал не просто о неконституционности, но и о том, что «підпорядкування НАБУ та ДБР Президенту України через призначення і звільнення керівників створює загрозу незалежності цих органів».

«Конституційний Суд України наголошує на тому, що опосередковане підпорядкування Національного антикорупційного бюро України та Державного бюро розслідувань Президенту України через призначення і звільнення керівників створить загрозу незалежності цих органів, призведе до концентрації виконавчої влади у Президента України, його конкуренції з органами виконавчої влади, а отже, до нівелювання гарантій прав і свобод людини і громадянина.», - отмечает Конституционный Суд.

Поэтому не надо обладать особым даром, чтобы предсказать, как КСУ может оценить такие предложения по возвращению Зеленскому полномочий назначать директора НАБУ.

По сути, Минюст собирается «наступить на те же грабли».

Также, по мнению Малюськи, вышеупомянутый законопроект № 4437 (который не регулирует большинство описанных в решении КСУ проблем) является выходом «на переходный период (до вступления в силу изменений в Конституцию)».

Ниже приводим Вывод ГНЭУ ВР по данному законопроекту.

«1. Вирішення проблеми невідповідності норм Конституції України та Закону у проекті пропонується здійснити шляхом внесення змін до ст. ст. 1 та 6 Закону, якими визначається, зокрема, що «керівництво діяльністю Національного бюро здійснює його Директор, який призначається на посаду та звільняється в порядку, визначеному цим Законом».

Незважаючи на те, що ці зміни спрямовані на припинення повноважень Президента України призначати на посаду Директора НАБУ та його безпосередньої участі у діяльності НАБУ, у той же час, у разі їх внесення у Президента України все ще залишатимуться такі повноваження, адже продовжать діяти такі положення Закону:

- роботу Конкурсної комісії забезпечує орган, що здійснює забезпечення діяльності Президента України (абз. 4 ч. 5 ст. 7 Закону);

- Конкурсна комісія вносить подання Президенту України щодо призначення одного із зазначених кандидатів на посаду Директора НАБУ
(п. 5 ч. 6 ст. 7 Закону), оприлюднює інформацію про осіб, які подали заяву на участь у конкурсі, а також інформацію про кандидатів, які були відібрані для проходження співбесіди, для проведення перевірок, та про кандидатів, відібраних Конкурсною комісією для подання на розгляд Президенту України (п. 6 ч. 6 ст. 7 Закону);

- відібрані Конкурсною комісією два або три кандидати подаються на розгляд Президенту України (абз. 1 ч. 9 ст. 7 Закону);

- оприлюднення інформації засідань Конкурсної комісії, інформації про претендентів на посаду Директора НАБУ здійснюється на офіційному інтернет-представництві або вебсайті Президента України (ч. ч. 7, 8 ст. 7 Закону);

- Директор НАБУ зобов’язаний інформувати Президента України про діяльність НАБУ протягом попередніх шести місяців, а також подавати звіт Президенту України з основних питань діяльності НАБУ та його підрозділів (ч. 2 ст. 26 Закону).

Отже, у положеннях  законопроекту не враховано Рішення Конституційного Суду України від 16 вересня 2020 року № 11-р/2020, яким визнано такими, що не відповідають Конституції України, положення Закону, а саме: ч. 2 ст. 1; ч. 1 ст. 6 щодо надання Президенту України повноважень призначати на посаду та звільняти з посади Директора НАБУ; п. 1 ч. 3 та абз. 2 ч. 9 ст. 7; другого речення абз. 2 ч. 6 ст. 26 щодо визначення Президентом України одного члена комісії зовнішнього контролю; ч. 2 ст. 31. При цьому, Конституційним Судом України визначено, що ці положення втрачають чинність через три місяці з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення.

Відповідно до ст. 151-2 Конституції України «рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов’язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені». Це дає підстави стверджувати, що Закон потребує комплексного перегляду та змін, які б вирішували проблему правового регулювання тих відносин, які було врегульовано нормами, що визнані неконституційними. В іншому ж разі у законодавчому регулюванні утворяться прогалини, за наявності яких частина правових відносин залишиться неврегульованою.

Зокрема, у разі прийняття проекту неврегульованим залишається питання щодо суб’єкта призначення Директора НАБУ. При цьому, відповідно до п. 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» проекту «Особа, яка станом на день набрання чинності цим Законом займає посаду Директора Національного антикорупційного бюро України, продовжує здійснювати повноваження Директора Національного антикорупційного бюро України до моменту призначення Директора Національного антикорупційного бюро України в порядку, визначеному Законом України «Про Національне антикорупційне бюро України», але не пізніше закінчення строку його повноважень, визначеного частиною третьою статті 6 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України».

Повноваження особи, зазначеної в абзаці першому цього пункту, припиняються або вона підлягає звільненню за наявності підстав, передбачених частиною четвертою статті 6 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України».

У разі припинення повноважень особи, зазначеної в абзаці першому цього пункту, або її звільнення повноваження Директора Національного антикорупційного бюро України продовжує здійснювати перший заступник Директора Національного антикорупційного бюро України до моменту призначення Директора Національного антикорупційного бюро України в порядку, визначеному Законом України «Про Національне антикорупційне бюро України».

Тобто, без чіткого законодавчого врегулювання питань щодо суб’єкта призначення Директора НАБУ може скластись ситуація, за якої після виникнення законних підстав для звільнення з посади діючого наразі Директора НАБУ його обов’язки на постійній основі буде здійснювати його перший заступник.

2. Зміни до абз. 2 ч. 1 ст. 6 Закону передбачають, що «Верховна Рада України за наявності підстав, визначених частиною четвертою цієї статті, за пропозицією не менш як третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може прийняти рішення про звільнення Директора Національного бюро з посади». Таким чином, Верховна Рада України наділяється повноваженнями щодо звільнення Директора НАБУ, за наявності усіх без виключення підстав, передбачених у ч. 4 ст. 6 цього Закону (при поданні письмової заяви про припинення повноважень за власним бажанням; при призначенні чи обранні на іншу посаду за його згодою; при досягненні шістдесяти п’яти років та ін.), що не може бути підтримано. Адже такі приписи суперечать положенням ч. 2 ст. 85 Конституції України, за змістом якої повноваження Верховної Ради України вичерпно визначаються у Конституції України. Таке розуміння цієї конституційної норми неодноразово викладалось у рішеннях Конституційного Суду України, де, зокрема, зазначено, що:

• повноваження Верховної Ради України визначаються виключно Основним Законом України, що дає підстави для висновку про неможливість наділення парламенту повноваженнями, не передбаченими Конституцією України (абз. 4 пп. 3.2 п. 3 мотивувальної частини Рішення від 10 червня 2010 року №16-рп/2010, абз. 4 пп. 2.1 п. 2 мотивувальної частини Рішення від 5 червня 2019 року № 4-р(ІІ)/2019);
• парламент може ухвалювати законодавчі акти виключно на розвиток конституційних приписів, конкретизуючи та деталізуючи їх. Це означає, що Верховна Рада України, запроваджуючи законодавче регулювання, не може допускати довільного їх застосування (абз. 3 пп. 2.2 п. 2 мотивувальної частини Рішення від 16 вересня 2020 року № 11-р/2020);
• Основний Закон України не наділяє Верховну Раду України правом визначати у своїх актах повноваження парламенту і глави держави, виходячи за межі тих, що встановлені конституційними нормами (абз. 4 пп. 2.2 п. 2 мотивувальної частини Рішення від 16 вересня 2020 року № 11-р/2020, абз. 2 пп. 3.5, абз. 4 пп. 3.7 п. 3 мотивувальної частини Рішення від 13 червня 2019 року № 5-р/2019).

Конституційний Суд України у своїх рішеннях вказав, що НАБУ має ознаки органу виконавчої влади (пп. 3.2. п. 3 мотивувальної частини Рішення від 16 вересня 2020 року № 11-р/2020, пп. 3.2. п. 3 мотивувальної частини Рішення від 28 серпня 2020 року № 9-р/2020). При цьому, конституційний припис поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову є «субстанційною ознакою правової держави, тому недотримання принципу поділу влади загрожує виконанню державою покладених на неї Основним Законом України обов’язків, особливо передбачених ч. 2 ст. 3 Конституції України» (п. 2.1. п. 2 мотивувальної частини Рішення від 16 вересня 2020 року № 11-р/2020).

У зв’язку з цим зазначимо, що на Кабінет Міністрів України, як вищий орган у системі органів виконавчої влади України, Конституцією України покладено, зокрема, такі повноваження: здійснювати заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю (п. 7 ст. 116); спрямовувати і координувати роботу міністерств, інших органів виконавчої влади (п. 9 ст. 116); утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади (п. 9-1 ст. 116); призначати на посади та звільняти з посад за поданням Прем’єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України (п. 9-2 ст. 116). Таким чином, саме Кабінет Міністрів України наділений установчими, кадровими та контрольними функціями щодо центральних органів виконавчої влади, що і повинно бути відображено у тексті Закону.

Тому, на нашу думку, потребують перегляду й положення Закону щодо здійснення комітетом Верховної Ради України, до предмету відання якого відноситься боротьба з корупцією і організованою злочинністю, контролю за діяльністю НАБУ (ч. 1 ст. 26 Закону); інформування НАБУ Президента України, Верховної Ради України з основних питань діяльності НАБУ та його підрозділів про виконання покладених завдань, додержання законодавства, прав і свобод осіб та подання щорічного звіту Президенту України, Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України про діяльність НАБУ протягом попередніх шести місяців (ч. 2 ст. 26 Закону); визначення членів комісії зовнішнього контролю для проведення оцінки (аудиту) НАБУ Верховною Радою України (ч. 6 ст. 26 Закону). Очевидно, що такий контроль за діяльністю НАБУ парламентом та Президентом України повинен здійснюватися через Кабінет Міністрів України з дотриманням меж конституційних повноважень, що повинно бути враховано у проекті».

Подписывайтесь на наш Telegram-канал, чтобы быть в курсе самых важных событий.