Що не так із Порядком моніторингу способу життя судді та Порядком проведення перевірки декларацій: позиція Вищої ради правосуддя

Вища рада правосуддя 1 березня 2021 року відмовилась погоджувати розроблені Національним агентством з питань запобігання корупції (НАЗК) проект Порядку здійснення моніторингу способу життя судді та проект Порядку проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої суддею. У Раді правосуддя до обох документів виникло багато запитань. Перш за все, тому що вони не визначають чіткий алгоритм дій у процедурі здійснення таких перевірок, але водночас встановлюють особливості, не передбачені законом: дають можливість проводити необмежені повторні перевірки, моніторинги (без правил та всупереч закону), розширювати коло осіб, на яких поширюється моніторинг членами сім’ї судді тощо. У проектах закладені потенційні ризики перевищення повноважень уповноваженими особами НАЗК під час здійснення таких заходів, які Рада правосуддя не могла залишити поза увагою. Як підкреслює член Вищої ради правосуддя Світлана Шелест, позицію, висловлену ВРП, підтримали також Верховний Суд, Рада суддів України, Національна школа суддів України. Чим аргументували представники судової влади свої зауваження та пропозиції до розроблених НАЗК порядків, С. Шелест розповіла «Судово-юридичній газеті».

Світлана Шелест, член Вищої ради правосуддя

Немає ніяких сумнівів у тому, що електронні декларації суддів мають перевірятися в обов’язковому порядку. Усунення корупційних ризиків у судочинстві є пріоритетним завданням у діяльності не лише антикорупційних органів, а й судової влади. Вища рада правосуддя налаштована на конструктив і саме тому підійшла до процесу погодження документів не формально, а з конкретними підкріпленими правовою аргументацією пропозиціями. Адже норми порядків мають бути однозначними, зрозумілими для всіх, а механізми чіткими та прозорими. Лише за таких умов можливе ефективне виконання НАЗК своїх повноважень саме з тією метою, яка проголошена Законом «Про запобігання корупції», а не як засобу впливу на суддю. У цьому зацікавлені і НАЗК, і судді. Прагнучи взаємодіяти з НАЗК, Рада здійснила правову експертизу проектів порядків. У результаті виявилося, що при всьому бажанні погодити надіслані документи, ВРП цього зробити не може, оскільки не вправі ігнорувати норми законів «Про запобігання корупції», «Про судоустрій і статус суддів», рішення Конституційного Суду України від 27 жовтня 2020 року № 13-р/2020. Тому Рада виклала у своїх рішеннях щодо проектів порядків обґрунтовану мотивацію. Положення проектів мають містити достатньо запобіжників, які здатні забезпечити, щоб стосовно суддів не вживались будь-які заходи, які можуть поставити під загрозу незалежність суддів. Водночас має бути забезпечений баланс між дотриманням права на повагу до приватного життя та виконанням норм антикорупційного законодавства.

На що ж саме звернула увага Вища рада правосуддя при аналізі надісланих НАЗК порядків?

Що не так з Порядком проведення повної перевірки декларації особи

• За законом кожна декларація, подана суддею, в обов’язковому порядку підлягає повній перевірці, а тому не потрібно вигадувати іншої підстави для проведення повної перевірки, аніж передбачена законом. Натомість НАЗК запропонувало у проекті цілих п’ять самостійних підстав. До прикладу, у зв'язку з отриманням інформації від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел про можливе відображення недостовірних відомостей у декларації. З огляду на сучасні тенденції інформаційних маніпуляцій та атак, можна прогнозувати, що суддя ніколи не вийде з такої перевірки. Слід зазначити, що за законом черговість повної перевірки та відбір декларації в цілях перевірки здійснюється на підставі оцінки ризиків у порядку, який визначає Агентство. До прикладу, якщо член сім'ї судді не надав інформацію, яка має відображатись у декларації, така декларація перевіряється першочергово. Тобто це підстава для визначення черговості повної перевірки. Саме така логіка закону.

• Взагалі, проекти НАЗК не містять багатьох термінологічних визначень, зокрема таких як «відомості, які відповідають дійсності», «неправдиві відомості», «рівень життя», а деякі сформульовані неточно і потребують доопрацювання. До прикладу НАЗК наполягає, щоб точність оцінки задекларованих активів проводилась шляхом співставлення вартості задекларованих активів та їх ринкової ціни на час набуття. Такий підхід може мати місце лише тоді, коли вартість активу задекларована за останньою грошовою оцінкою, а не на підставі правовстановлюючих документів. Важливість однозначного визначення понять очевидна задля уникнення подвійного чи власного розуміння кожною уповноваженою особою під час виконання повноважень.

• НАЗК пропонує здійснювати перевірку декларації судді цілих пів року. На наш погляд, такий довготривалий термін перевірки не має логічної мотивації та легітимної мети. У НАЗК є достатній обсяг виняткових повноважень, а також програмне забезпечення, за допомогою якого здійснюється логічно-арифметичний контроль декларацій, який автоматично виявляє проблеми в них. НАЗК має автоматизований доступ до всіх реєстрів, довідкових систем, банків даних, у тому числі тих, що містять інформацію з обмеженим доступом, для того, щоб перевірки відбувались у стислі строки. Запити НАЗК є обов’язковими для виконання у стислий строк. А тому Рада правосуддя не бачить жодної ефективності в піврічній перевірці електронної декларації судді. Такий стан не відповідатиме самому призначенню повної перевірки як виду контролю та перевірки декларації і фактично перетворюватиме її на засіб контролю за суддею, що прямо суперечить закону, та порушує закладені у ньому принципи.

• НАЗК пропонує погодити проведення повторної повної перевірки декларацій суддів, тобто декларацій, які вже перевірялись раніше, та визначає підстави для цього. Це взагалі недопустима пропозиція, адже НАЗК пропонує підзаконним актом встановити форму перевірки, що не передбачена антикорупційним законодавством та законодавством про судоустрій і статус суддів. Встановлення у Порядку додаткового виду контролю та перевірки декларації (повторна повна перевірка), який не передбачений Законом, є проявом свавілля. Закон забороняє встановлювати НАЗК особливості, що не передбачені Законом. Що ж до ризиків можливого охоплення повною перевіркою не всіх об’єктів декларування чи не всієї інформації, слід зазначити, що такі ризики має враховувати саме НАЗК та організовувати свою діяльність таким чином, аби не допускати прогалин у процесі здійснення повної перевірки декларації.

• Потребують конкретизації багато інших процедурних питань, щодо дати початку і закінчення перевірки декларації, порядку повідомлення судді, дати вручення запиту, оформлення результатів перевірки, строків ознайомлення з висновком про результати повної перевірки. Також, треба передбачити процедуру оскарження дій Національного агентства та його рішень, прийнятих під час проведення повної перевірки декларацій.

Що не так із Порядком здійснення моніторингу способу життя судді

Закон передбачає, що може проводитись моніторинг способу життя суддів. Однак, НАЗК дуже своєрідно підійшло до питання моніторингу способу життя суддів, фактично намагаючись перебрати на себе повноваження правоохоронного органу.

Але про все по порядку:

• Не визначене ключове поняття - «моніторинг», від якого потрібно відштовхуватись. Тобто кожен може його трактувати на власний розсуд, що неприпустимо. Адже хтось вважає, що йдеться про перевірку майна чи майнових прав судді, його витрат, хтось – що нібито щодо суддів можна буде проводити щось на кшталт негласних слідчих дій. Тому, реальний зміст слів «моніторинг способу життя судді» треба чітко й однозначно визначати заздалегідь, а не після того, як відповідний порядок почне працювати. Оскільки інакше зловживань не уникнути.
• У тому вигляді, як моніторинг хочуть бачити в НАЗК, є відверта суперечність із правами Уповноважених осіб НАЗК, які закріплені у статті 13 Закону «Про запобігання корупції». НАЗК не є правоохоронним органом, який може проводити якісь моніторингові дії стосовно суддів та збирати докази, як це передбачається запропонованим порядком. Це суперечить його законодавчо визначеним функціям. Моніторинг - це арифметичний, логічний аналіз щодо відповідності одержаних та задекларованих доходів наявним, а не приховане спостереження за суддею.
• Проект не зазначає у який спосіб, якими засобами, за яким критерієм, з якою періодичністю аналізується інформація із засобів масової інформації чи інших відкритих джерел на предмет виявлення такої, що свідчить про невідповідність способу життя судді та як встановлюється її достовірність;
• Не зазначено як визначається уповноважена особа, яка проводить моніторинг (уповноважена особа, яка готувала службову записку про наявність підстав для початку моніторингу, чи інша уповноважена особа, визначена шляхом автоматизованого розподілу чи призначена особою, яка прийняла рішення про погодження службової записки).
• Не відомо, в якій саме формі здійснюється погодження службової записки (накладення резолюції чи прийняття розпорядчого документа), що створює ризики виникнення непорозумінь та перекладання відповідальності у разі встановлення факту безпідставного початку здійснення моніторингу способу життя.
• Незрозуміло, на підставі чого саме НАЗК планує проводити моніторинг. На підставі письмових чи усних повідомлень громадян? А хто буде фіксувати отримання такої інформації належним чином? Хто буде перевіряти її відповідність реальним обставинам та складати висновок про це? І взагалі, чи можна вважати зібрану інформацію доказами?
• Порядок не визначає як проводитиметься моніторинг і як фіксуються його результати – хто і що буде робити по відношенню до суддів. Тобто, слідкувати за ними, опитувати, перевіряти особисто, чим займаються члени їх родин?
• У проекті Порядку не визначені строки проведення моніторингу способу життя судді.
• У проекті Порядку чомусь нічого не має про обов’язок повідомити суддю про початок і закінчення моніторингу способу його життя і підсумки такого моніторингу. Це взагалі нонсенс. Тобто суддя не зможе навіть надати пояснення під час здійснення моніторингу.
• Окрім того, НАЗК пропонує в порядку те, що не передбачено законом, а саме проведення перевірки відповідності або невідповідності рівня життя (моніторингу способу життя) членів сім’ї судді. Це теж недопустимо.

У доопрацьованому проекті моніторингу, НАЗК лише частково враховано три пропозиції ВРП, втім не враховано п’ять істотних зауважень, які наведені у рішенні ВРП від 9 лютого 2021 року №281/0/15-21. При цьому НАЗК не вказало на причини відхилення цих зауважень, так само не запропонувало альтернативні шляхи узгодження спірних пунктів Порядку.

Що далі?

Після того, як Вища рада правосуддя 1 березня відмовилась погодити проект Порядку моніторингу способу життя судді та проект Порядку проведення перевірки декларацій, постає питання, що буде далі?

Перехідними положеннями до Закону «Про запобігання корупції», передбачено, що якщо Вища рада правосуддя не погодить розроблений НАЗК порядок, то Агентство здійснює повну перевірку, а також моніторинг у порядку, визначеному законом. Водночас слід зазначити що Перехідні положення Закону не змінюють сам Закон, яким чітко визначено, що порядок перевірки декларацій і здійснення моніторингу здійснюється за погодженням з Вищою радою правосуддя, з особливостями, які забезпечують гарантії суддівської незалежності з метою встановлення запобіжників від будь-якого незаконного впливу та втручання у діяльність судді під час здійснення Агентством повної перевірки та моніторингу.

Чи може НАЗК розробити нові порядки та знову скерувати їх на погодження у ВРП?

Так, нові порядки можуть бути погоджені. Адже ВРП прагне чіткого, а головне, законного унормування процедур. Судовій владі потрібен порядок, який відповідає вимогам закону, а не зона сутінків, в яких можна маніпулювати і зловживати.

Ми вже запропонували Національному агентству з питань запобігання корупції надати Вищій раді правосуддя для погодження нові проекти.

Позиція НАЗК завжди буде почута та обговорена, але відповідні порядки можуть бути погоджені лише за умови їх відповідності закону.