Придется ли чиновникам и судьям повторно подать декларации за 2020 год: что сказала Венецианская комиссия

Венецианская комиссия 6 мая опубликовала свое заключение на законопроект Владимира Зеленского о возвращении санкции в виде лишения свободы за ложь в декларациях.

Речь идет о законопроекте Президента 4651 от 27.01.2021 о внесении изменений в Кодекс Украины об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Украины относительно совершенствования ответственности за декларирование недостоверной информации и непредставление субъектом декларирования декларации лица, уполномоченного на выполнение функций государства или местного самоуправления.

15 апреля парламент принял законопроект за основу.

Напомним, что в декабре 2020 года Верховная Рада приняла, а Зеленский подписал законопроект 4460-д касательно возобновления после решения КСУ ответственности за ложь чиновников и судей в декларациях. Его критика состояла в том, что вместо лишения свободы за ложь в декларациях самой жесткой санкцией стало ограничение свободы (а это не «тюрьма», а исправительный центр, и такие центры вовсе планируется ликвидировать). И то – в случае умышленного внесения субъектом декларирования заведомо недостоверных сведений на сумму от 9,08 миллионов грн в качестве альтернативы может быть штраф 51-85 тыс. грн (от 3 до 5 тысяч НМДГ) или общественные работы.

Таким образом, даже в случае доказывания умысла чиновнику, скорее всего, будет грозить максимум штраф.

До резонансного решения КСУ о признании статьи 366-1 УК неконституционной за такие деяния чиновника или судью могли лишить свободы.

Хотя в своем предыдущем Заключении Венецианская комиссия негативно оценила такое «недовосстановление» ответственности, и была публичная позиция международных партнеров (Посол, Глава Представительства ЕС в Украине Матти Маасикас в эксклюзивном интервью для «Судебно-юридической газеты» заявил, что «закон нужно улучшать»), однако, как отметил глава Рабочей группы по урегулированию конституционного кризиса Денис Монастырский, «есть – желания, а есть – реальность».

Затем Офис Президента внес в Раду еще один законопроект 4651 (на который, собственно, 6 мая ВК и дала свое заключение).

Как отметил докладчик по законопроекту, министр юстиции Денис Малюська, после того как Верховная Рада в декабре возобновила уголовную ответственность за недостоверное декларирование чиновников, «осталось несколько недостатков, которые не позволяют системе работать эффективно».

«Среди них то, что указанные преступления (недостоверное декларирование и неподача декларации) относятся к подследственности НАБУ, но при этом эти преступления являются уголовными проступками, соответственно, следствие по ним должен проводить дознаватель. В то же время УПК не предусматривает в качестве дознавателя детектива НАБУ. Поэтому детектив НАБУ не может проводить дознание.

Изменение санкций в УК переводит такой вид нарушений из уголовных проступков в преступления, и НАБУ сможет эффективно проводить досудебное расследование по этим производствам.

Во-вторых, при принятии в декабре 2020 года закона забыли внести изменения в статью 45 Уголовного кодекса, что не позволяет освобождать от ответственности по таким категориям преступлений в связи с действенным раскаянием. 

Третий момент касается уточнения субъектов, которые несут ответственность. А именно сейчас фактически не несут ответственности те субъекты, которые уволились со своего места работы, но еще подают декларацию. Мы этот момент исправляем», - отметил Денис Малюська.

В свою очередь глава Комиссии по вопросам правовой реформы, народный депутат Сергей Ионушас отметил, что в случае вступления в силу этого законопроекта он сможет действовать только с 2022 года относительно деклараций, поданных за 2021 год. Поэтому все субъекты декларирования, в том числе и депутаты, смогут подойти более добросовестно к процессу декларирования.

Также он подчеркнул, что ответственность будет наступать только в случае умышленного внесения недостоверных сведений в декларацию. Напомним, что до решения КСУ наличие умысла было необязательно (субъекту декларирования было достаточно действовать по неосторожности, чтобы попасть под уголовное преследование).

Что сказала Венецианская комиссия в новом заключении на проект Зеленского

Некоторые представители гражданского общества отмечают, что Венецианская комиссия в своем свежем Выводе предлагает обязать чиновников и судей повторно подать декларации за 2020 год, чтобы сделать возможным наказание тюрьмой за ложь в них.

Действительно, ВК в п. 38 своего Заключения отмечает, что «вызывает сожаление тот факт, что предлагаемое усиление санкций будет применимо только к следующему циклу декларирования (1 апреля 2022 года)».

По мнению Венецианской комиссии, принцип отсутствия обратной силы не препятствует законодателю требовать от государственных должностных лиц подавать дополнительные декларации об активах в соответствии с новыми правилами позднее в этом году (или подтверждать действительность уже поданной декларации). И уже к этим «дополнительным» декларациям могут применяться новые положения УК (после принятия закона с санкцией в виде лишения свободы). «С этой целью можно внести поправки в закон вместе с поправками к УК и КоАП», - добавляют в ВК.

Впрочем, в «резолютивной» части заключения ВК не повторяет такую рекомендацию (как делает обычно, вынося самое важное в раздел «Conclusion»).

«Судебно-юридическая газета» приводит неофициальный перевод части заключения Венецианской комиссии.

II Бэкграунд

7. За последние десятилетия Украина провела несколько законодательных реформ, направленных на борьбу с коррупцией. Эти реформы активизировались после «Революции достоинства» 2014 года. Одним из инструментов борьбы с коррупцией, введенных в 2014 году, была обязанность государственных должностных лиц подавать электронные декларации об активах, отражающие все имущество и интересы, которые может иметь должностное лицо. Эта процедура вступила в силу после создания Национального агентства по предотвращению коррупции (НАПК) и начала работы Единого государственного реестра деклараций (август 2016 г.).

8. Обязанность подавать декларацию об активах подробно описана в Законе о предотвращении коррупции (далее – Закон). Кроме того, Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) и Уголовный кодекс (УК) устанавливает ответственность за непредоставление декларации или подачу недостоверных данных в декларации.

A. Решение № 13-р/2020 Конституционного Суда Украины

9. 27 октября 2020 года Конституционный Суд Украины (КСУ) принял решение 13-р/2020, которое сделало механизм декларирования активов в значительной степени неэффективным. В частности, КСУ признал неконституционной статью 366-1 УК, устанавливающую уголовную ответственность за непредоставление деклараций/недостоверное декларирование имущества. Это решение привело к прекращению всех уголовных дел, связанных с недостоверными декларациями об имуществе/неподачей деклараций, которые в то время находились на рассмотрении. Осталась только административная ответственность, связанная с неточными декларациями об активах/их непредставлением.

10. Решение 13-р/2020 от 27 октября 2020 года подверглось критике Венецианской комиссии в ее заключении от декабря 2020 года. Венецианская комиссия, в частности, отметила, что КСУ не соблюдал свои собственные процедуры и что некоторые из судей КСУ имели возможный конфликт интересов относительно исхода дела, поскольку точность их собственных деклараций оспаривалась НАПК. Что касается статьи 366-1 УК, Венецианская комиссия отметила, что эта часть решения 13-р/2020 была недостаточно аргументирована, и что КСУ без должных оснований вмешался в полномочия парламента по определению преступлений и установлению ответственности за них.

11. С другой стороны, несмотря на эти недостатки, Венецианская комиссия признала, что законодательный орган должен уважать конституционную роль КСУ. Вследствие этого, по мнению Комиссии, в УК пришлось внести некоторые законодательные поправки. Комиссия, однако, подчеркнула, что при внесении таких изменений автор должен учитывать международные обязательства Украины и не препятствовать борьбе с коррупцией. Важнее всего то, что Венецианская комиссия подчеркнула, что «уровень денежных штрафов и других санкций должен быть достаточно высоким, чтобы действовать как сдерживающий фактор и обеспечивать наказание, пропорциональное важности борьбы с коррупцией в Украине. За самые серьезные нарушения следует сохранить наказание в виде тюремного заключения».

B. Закон № 1074-IX

12. 4 декабря 2020 года Верховная Рада внесла изменения в УК. Статья 366-1 была удалена из Кодекса и заменена двумя новыми: статьей 366-2 и 366-3. Первая устанавливает ответственность за представление недостоверных данных в декларации, а вторая устанавливает ответственность за умышленную неподачу декларации. Наказание в виде тюремного заключения, которое ранее предусматривалось статьей 366-1 в качестве максимально возможной меры наказания за эти виды преступлений, было удалено из УК. Согласно двум новым статьям, высшая санкция была уменьшена до «ограничения свободы», что не влечет за собой тюремного заключения.

Кроме того, был повышен нижний порог уголовной ответственности. Случаи недостоверного декларирования, когда незадекларированная сумма ниже порога в 500 прожиточных минимумов (ПМ), были декриминализованы (до поправок декабря 2020 года порог уголовной ответственности составлял 250 ПМ).

13. Эти поправки были приняты в ускоренном порядке и получили почти единодушную поддержку всех политических фракций Верховной Рады, при отсутствии голосов против и четырех воздержавшихся.

24 декабря 2020 года Президент Зеленский подписал этот закон – Закон № 1074-IX. Действующие правила, касающиеся ответственности за недостоверное декларирование активов, вступившие в силу после принятия Закона № 1074-IX, можно резюмировать следующим образом.

14. Неподача декларации об активах составляет административное правонарушение по статье 172-6 (часть первая) КоАП и преступление по статье 366-3 УК. Более подробно разница между административным правонарушением и преступлением будет рассмотрена ниже.

14. Закон также устанавливает ответственность за предоставление недостоверной информации в декларации. В настоящее время существует три категории правонарушений, связанных с такими неточными декларациями, в зависимости от суммы, которая не декларируется.

16. Незначительные неточности в декларациях об активах регулируются частью четвертой статьи 176-2 КоАП. Если незадекларированная сумма («представление заведомо ложной информации») составляет от 100 до 500 ПМ, это считается «административным правонарушением», наказуемым штрафом в размере от 1 000 до 2 000 необлагаемых налогом минимумов доходов граждан (НДМГ). (Тут видимо, ВК допускает неточность: вместо 2000 НМДГ штраф составляет до 2500 НМДГ – прим. ред.).

17. Более существенные неточности преследуются по УК. Статья 366-2 (1) УК устанавливает ответственность за «представление […] заведомо ложной информации» в отношении незадекларированных сумм от 500 до 4000 прожиточных минимумов (ПМ). Это правонарушение среднего уровня наказуемо штрафом в размере от 2500–3000 НМДГ или 150–240 часами общественных работ.

18. Наконец, статья 366-2 (2) устанавливает повышенные штрафы за наиболее серьезные случаи заведомо ложной информации. Незадекларированные суммы, превышающие 4000 ПМ, наказываются штрафом в размере от 3000 до 5000 НМДГ или от 150 до 240 часами общественных работ. Самым суровым наказанием является ограничение свободы на срок до двух лет, которое может быть связано с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

C. Законопроект № 4651

19. Поправки к УК от декабря 2020 года подверглись критике со стороны гражданского общества и международных партнеров Украины из-за установления неоправданно мягких наказаний. В ответ на эту критику 27 января 2021 года президент Зеленский внес на рассмотрение парламента законопроект о внесении изменений в УК и КоАП. Этому проекту поправок и посвящено настоящее заключение (законопроекту № 4651). 15 апреля 2021 года законопроект был принят Верховной Радой в первом чтении. Основная цель законопроекта – повысить ответственность за подачу государственными должностными лицами недостоверных деклараций об активах и снизить порог для наиболее серьезной категории неточных деклараций об активах.

20. Таким образом, новая версия статьи 366-2 снижает порог для наиболее серьезных случаев с 4 000 до 2 000 ПМ. Это означает, что некоторые случаи, которые в настоящее время относятся к среднему уровню тяжести, будут квалифицироваться как серьезные.

21. Законопроект также увеличивает штрафы. Штраф по делам средней степени тяжести (статья 366-2 (1) УК) повышен до 3000 – 4000 НМДГ (против 2500 - 3000 в текущей версии), и добавлено наказание в виде ограничения свободы на срок до двух лет. Штраф за серьезные дела (например, когда незадекларированные активы на сумму более 2000 ПМ) повышается до 4000-5000 НМДГ. Что наиболее важно, для категории наиболее серьезных случаев предусматривается наказание в виде тюремного заключения на срок до двух лет (в отличие от простого ограничения свободы). Такое же наказание в виде лишения свободы добавлено к статье 366-3.

22. Хотя законопроект ужесточает санкции за непредоставление декларации и предоставление недостоверной декларации, он не восстанавливает в полной мере уровень санкций, которые существовали до признания КСУ неконституционной статьи 366-1.

Таким образом, уголовная ответственность за недостоверное декларирование начинается с 500 ПМ (а не с 250 ПМ, как раньше). Тюремное заключение возможно только в том случае, если незадекларированная сумма превышает 2000 ПМ (ранее, в соответствии со статьей 366-1, лишение свободы могло грозить за гораздо меньшие суммы, начиная с 250 ПМ).

III. Анализ

А. Повышенная ответственность с конституционной точки зрения

23. Венецианская комиссия повторяет, что, в первую очередь, задача парламента состоит в том, чтобы определить, какое поведение является административным правонарушением или что составляет преступление, и установить соответствующие санкции. Орган конституционной юрисдикции не должен вмешиваться в эту сферу без веских причин.

24. В своем спорном решении 13-р/2020 КСУ пришел к выводу, что бывшая статья 366-1 УК устанавливает непропорционально жесткие санкции. Однако статья 366-1 предусматривает ряд санкций различных типов и уровней суровости. Как ранее отмечалось Венецианской комиссией, КСУ не смог объяснить, какие именно санкции он счел несоразмерными и, что наиболее важно, на каких основаниях. Решение 13-р/2020 было настолько размытым, что давало законодательному органу значительную свободу действий в решении проблемы соразмерности.

25. В декабре 2020 года Верховная Рада пересмотрела уровень санкций. Из УК исключили наказание в виде лишения свободы. Повышен порог уголовной ответственности, декриминализована определенная категория дел. Однако более серьезные правонарушения, связанные с декларированием активов, остались в УК. Верховная Рада не посчитала, что решение КСУ требовало полной декриминализации всех правонарушений, связанных с недостоверным декларированием, а скорее, пересмотрела виды и уровни санкций. Эти поправки получили межпартийную поддержку и были приняты практически единогласно.

26. Четыре месяца спустя Верховная Рада вернулась к этому вопросу и рассмотрела вопрос об усилении санкций, включая лишение свободы за наиболее серьезные нарушения. ВК подчеркивает, что уголовная политика каждого государства во многом зависит от прагматической оценки опасности определенных типов поведения (в данном случае сокрытия активов) и сдерживающего и карательного эффекта возможных санкций. Разумно, что законодательный орган должен регулярно пересматривать уголовную политику в свете меняющейся реальности или общественного мнения.

27. Даже если законопроект будет принят в его нынешней редакции, по мнению Венецианской комиссии, Верховная Рада останется в рамках, установленных решением 13-р/2020. Таким образом, определенная категория мелких правонарушений останется декриминализованной (в отличие от статьи 366-1, признанной КСУ неконституционной). Санкция в виде тюремного заключения за представление недостоверных деклараций будет возможна только в том случае, если незадекларированная сумма превышает 2000 ПМ (тогда как согласно бывшей редакции статьи 366-1 тюремное заключение могло быть применено, по крайней мере, теоретически, к сокрытию гораздо меньших сумм, от 250 ПМ).

28. Отсюда следует, что предлагаемый законопроект должным образом учитывает озабоченность, выраженную КСУ. Можно даже возразить, что законодательный орган все еще имеет свободу маневра и может еще больше усилить санкции при условии, что определенная категория дел останется декриминализованной или не будет наказываться лишением свободы. Этот сценарий будет обсуждаться в следующем подразделе.

29. Предлагаемые поправки, похоже, не поднимают никаких других конституционных вопросов. Таким образом, обязанность государственных должностных лиц декларировать свои активы, похоже, не нарушает их основных прав. Санкции теперь более точно соответствуют типу и тяжести правонарушения, чем в предыдущей статье 366-1. Текст законопроекта достаточно ясен, и, кроме того, в законопроекте предлагаются некоторые технические поправки (обсуждаемые ниже), чтобы сделать текст еще более точным. Таким образом, Венецианская комиссия считает, что законопроект в его нынешней форме соответствует решению 13-р/2020 КСУ.

B. Повышенная ответственность с точки зрения международного права

30. Обязанность государственных должностных лиц представлять достоверные декларации об активах существует в различных формах во многих демократических правовых системах (Бельгия, Хорватия, Чехия, Эстония, Франция, Латвия, Польша, Молдова и пр.). Чтобы этот правовой механизм был эффективным, он должен сопровождаться соответствующими санкциями. Это следует из международных обязательств Украины по борьбе с коррупцией.

31. В частности, Конвенция ООН против коррупции предусматривает в статье 8 п. 5 обязательства государств-членов устанавливать меры, требующие от государственных должностных лиц декларировать внешнюю деятельность, занятость, инвестиции, активы и существенные подарки или выгоды. Статья 52 п. 5 Конвенции ООН против коррупции требует «эффективных систем раскрытия финансовой информации для соответствующих государственных должностных лиц и […] соответствующие санкций за несоблюдение». В Техническом руководстве по Конвенции ООН против коррупции подчеркивается, что обязанность государственных должностных лиц раскрывать информацию об активах и интересах должна обеспечиваться «соответствующими» сдерживающими санкциями. Во многих отчетах GRECO о 4-м раунде оценки подчеркивается необходимость применения соответствующих санкций. Применительно к Украине, GRECO рекомендовала, что «крайне важно, чтобы режимы административной и уголовной ответственности, применимые к нарушениям правил электронного декларирования, эффективно подкрепляли друг друга не только в законе, но и на практике».

32. Какие санкции «уместны», зависит от множества факторов: категория вовлеченных публичных должностных лиц, размера незаявленных активов, среднего дохода в стране и т. д. Такие санкции могут носить административный, дисциплинарный или уголовный характер. Для определенных категорий публичных должностных лиц (например, судей) GRECO рекомендует наказывать за подачу ложных деклараций уголовными санкциями. Антикоррупционная сеть ОЭСР для Восточной Европы и Центральной Азии также рекомендует уголовные санкции за умышленное предоставление ложной или неполной информации об активах значительной стоимости. Во многих странах предоставление ложных заявлений карается лишением свободы.

33. Из-за множества ситуаций и правовых режимов трудно прийти к определению штрафа или срока тюремного заключения, которые бы соответствовали «среднему европейскому уровню». Важным критерием для установления соответствующей санкции является масштаб проблемы коррупции в данной стране. Согласно Индексу восприятия коррупции Transparency International на 2020 год, Украина занимает тревожно высокое 117 место (из 180 оцениваемых стран). Это может быть аргументом в пользу увеличения санкций за правонарушения, связанные с коррупцией, а не их снижения.

34. С другой стороны, ужесточение санкций само по себе не решает проблему коррупции. Не менее важно – и, вероятно, еще важнее – эффективное внедрение антикоррупционных мер. Повышение уровня санкций не будет иметь эффекта, если коррумпированные государственные должностные лица фактически остаются безнаказанными, если отсутствуют соответствующие следственные механизмы или если органы, преследующие или рассматривающие такие дела, не являются профессиональными, независимыми или недостаточно активны. Культура нетерпимости в обществе к коррупции также играет важную роль. Таким образом, параллельно с повышением уровня санкций государство должно продолжать укреплять антикоррупционные институты и другие механизмы, направленные на искоренение коррупции.

35. В своем заключении от декабря 2020 года Венецианская комиссия рекомендовала в конкретном украинском контексте «сохранить наказание в виде тюремного заключения за наиболее серьезные нарушения» обязанности государственных должностных лиц подавать декларации об активах. Согласно законопроекту, санкция в виде тюремного заключения будет частично восстановлена, даже если она будет применима только в том случае, если незадекларированная сумма превышает 2000 ПМ (в отличие от 250 ПМ согласно бывшей статье 366-1 УК). Эта поправка будет соответствовать предыдущей рекомендации Венецианской комиссии и в то же время, по мнению Комиссии, уважать решение КСУ.

36. Действительно, тюремное заключение как изолирующее наказание не должно применяться автоматически. Судья должен иметь в своем распоряжении различные правовые инструменты и адаптировать уровень наказания к тяжести преступления (в пределах, установленных законом). В Польше, например, суды часто применяют условную отсрочку тюремного заключения в делах, связанных с неточными декларациями об активах. Наличие «прописанного» наказания в виде тюремного заключения может иметь полезный сдерживающий эффект, даже если на практике оно применяется только в немногих наиболее серьезных случаях. Однако на практике тюремное заключение может использоваться как крайняя мера.

37. Таким образом, с точки зрения международного права, национальные законодательные органы обладают значительной свободой усмотрения при адаптации вида и уровня санкций к местным обстоятельствам при условии, что эти санкции служат эффективным сдерживающим фактором. В контексте Украины Венецианская комиссия приветствует возвращение в УК санкции в виде тюремного заключения за наиболее серьезную категорию преступлений, связанных с декларированием активов, и повышение уровня денежных штрафов.

38. Однако вызывает сожаление тот факт, что предлагаемое усиление санкций будет применимо только к следующему циклу декларирования (1 апреля 2022 года). В результате те должностные лица, которые не подали декларации или включили в них недостоверную информацию, будут нести ответственность только в соответствии с действующими, более мягкими положениями, а положительный эффект от ужесточения санкций можно будет ощутить только в следующем году. Из-за принципа отсутствия обратной силы новые положения об уголовной ответственности не могут применяться к декларациям, которые уже были поданы. В то же время, принцип отсутствия обратной силы не препятствует законодателю требовать от государственных должностных лиц подавать дополнительные декларации об активах в соответствии с новыми правилами позднее в этом году (или подтверждать действительность уже поданной декларации). К этим «дополнительным» декларациям могут применяться новые положения УК. С этой целью можно внести поправки в закон вместе с поправками к УК и КоАП.

39. Некоторые собеседники утверждали, что санкции, предусмотренные законопроектом, все еще недостаточны. Венецианская комиссия признает, что нельзя исключать дальнейшего повышения уровня санкций за определенные категории наиболее серьезных правонарушений или к определенным категориям правонарушителей (например, высшим должностным лицам). Однако эффективность санкции следует определять, исходя из практики, а не абстрактно. Таким образом, было бы более целесообразно и разумно принять предложенный законопроект и рассмотреть вопрос о дальнейших шагах в этом направлении, как только появятся первые результаты/отзывы о применении закона. Логика бывшей статьи 366-1 УК предполагала, что, в принципе, наиболее суровая санкция – лишение свободы – обычно не применяется к нарушениям, при которых незадекларированная сумма была близка к нижнему порогу уголовной ответственности. Предлагаемая статья 366-2 исключает даже теоретическую возможность такого применения лишения свободы, если незадекларированная сумма достигает порога в 2 000 ПМ.

С. Другие аспекты законопроекта

1. Взаимосвязь административной и уголовной ответственности

40. Соответствующие положения УК и КоАП о недостоверных декларациях сформулированы почти одинаково. Это создает риск того, что должностное лицо, не представившее декларацию или представившее недостоверную декларацию, будет дважды наказано за одно и то же поведение: один раз по КоАП, а второй раз по статьям 366-2 или 366-3 УК.

41. Что касается правонарушения, связанного с подачей декларации, которая является «заведомо недостоверной» (ч. 4 статьи 172-6 КоАП) или «заведомо ложной» (статья 366-2 УК), разница между административной и уголовной ответственностью основывается на сумме, которую чиновник не задекларировал. Это простой и точный критерий, который вряд ли вызовет какие-либо споры относительно применимого положения. Тот факт, что оба кодекса используют понятие «заведомо», означает, что, если ошибка является добросовестной, никакая ответственность не настанет.

42. Сложнее провести различие между уголовной и административной ответственностью за непредоставление декларации. Формулы, используемые УК и КоАП, очень похожи. КоАП говорит об административном правонарушении «несвоевременное представление декларации без уважительных причин» (статья 172-6, часть первая), тогда как УК говорит об уголовном правонарушении «умышленное непредоставление декларации» (статья 366-3).

43. Венецианская комиссия понимает, что для проведения различия между этими двумя положениями следует принимать во внимание обстоятельства, сопровождающие такое поведение. Как объяснили докладчики, одноразовая подача заявления после установленного срока без уважительной причины может быть наказана только административным штрафом, наложенным НАПК. Напротив, умышленное уклонение от этого обязательства, после напоминания, которое НАПК направляет в случаях несвоевременной подачи декларации, может быть квалифицировано как постоянный «саботаж» обязанности по представлению декларации об активах, что является преступлением, расследуемым НАБУ.

Слово «умышленное» в статье 366-3 УК (которое отсутствует в статье 172-6 КоАП) указывает в этом направлении. Если УК и КоАП истолковываются таким образом, между ними нет совпадения и нет риска двойной ответственности.

44. Действительно, должны существовать обстоятельства, исключающие как уголовную, так и административную ответственность. Например, государственное должностное лицо должно быть освобождено от ответственности в соответствии с ч. 1 статьи 172-6 КоАП, если он или она не подает декларацию вовремя из-за серьезного заболевания или других подобных «уважительных причин», не зависящих от него. Подобные обстоятельства должны освобождать его от уголовной ответственности.

45. Венецианская комиссия повторяет, что, хотя тюремное заключение в качестве санкции в соответствии со статьями 366-2 и 366-3 может иметь полезный сдерживающий эффект, на практике антикоррупционные органы и суды в Украине должны применять постепенный подход в соответствии с принципом соразмерности. Таким образом, задержка подачи декларации должна быть сначала наказана в соответствии с КоАП, и только если государственное должностное лицо упорствует в отказе подать декларацию после напоминания (и нет «веских причин», оправдывающих задержку), такое поведение может квалифицироваться в соответствии со статьей 366-3. И даже в этом последнем случае тюремное заключение должно оставаться крайней мерой за самые вопиющие нарушения.

6. Продление срока давности.

46. ​​Повышение уровня санкций и повторное введение лишения свободы по статьям 366-2 и 366-3 автоматически приведет к небольшому увеличению срока давности. Новый срок давности составит три года с даты совершения правонарушения.

47. С точки зрения борьбы с коррупцией продление срока давности в принципе является положительным моментом. Докладчики услышали очень разные мнения относительно того, будет ли этот новый период на практике достаточным для вынесения окончательного приговора. Собеседники из правоохранительных органов были уверены, что трехлетнего периода достаточно для осуждения виновного, особенно с учетом того, что дела о ложных декларациях на самом деле не очень сложны после обнаружения незаявленных активов. Активисты гражданского общества утверждали, что даже три года могут быть слишком короткими. Незадекларированное имущество часто находится за границей, и информацию об этом имуществе необходимо получать через каналы международной юридической помощи.

48. Венецианская комиссия отмечает, что антикоррупционные органы в Украине (НАПК и НАБУ) появились относительно недавно и могут не иметь ресурсов и опыта. В 2020 году их работа была нарушена пандемией и решениями КСУ. В таких обстоятельствах можно утверждать, что необходимо дальнейшее – в исключительных случаях – продление срока давности, чтобы помочь НАПК и НАБУ справиться с потоком дел.

Однако Венецианская комиссия предпочитает не занимать твердой позиции по этому поводу. Она считает, что было бы более благоразумно принять предложенный законопроект и переоценить продолжительность срока давности на основе практики, в частности, с учетом возможного количества дел, по которым не могло быть принято окончательное решение из-за срока давности.

3. Категории должностных лиц, ответственных за правонарушения, связанные с декларированием.

49. Тип и ранг должностных лиц, на которых возложена обязанность представлять декларации об активах, варьируются от страны к стране, при этом каждая модель обязательно предполагает ряд компромиссов с точки зрения затрат и выгод, в то время как более комплексные системы охватывают всех высокопоставленных должностных лиц, от нижних эшелонов, и членов их семей. Странам следует подумать о том, перевешивают ли выгоды, связанные с более широким охватом, подразумеваемые затраты.

50. Законопроект уточняет определение субъектов административных правонарушений в соответствии со статьей 172-6 КоАП. Докладчикам разъяснили, что эти поправки носят чисто технический характер и не изменяют сферу применения этой статьи ratione personae (по критерию субъекта – прим. ред.).

51. Что касается административной ответственности за несвоевременное представление декларации (статья 172-6 часть первая) или за представление недостоверной информации (статья 172-6 часть четвертая), сфера применения ratione personae в основном остается прежней. Административная ответственность будет применяться к тем должностным лицам, которые указаны в части первой и второй статьи 45 Закона, часть вторая касается бывших должностных лиц, которые все еще обязаны декларировать свои активы. Как пояснили докладчики, ссылка на статью 3 закона будет удалена из КоАП, чтобы избежать какой-либо двусмысленности в отношении того, могут ли бывшие должностные лица нести ответственность. Намерение законодателя состоит в том, чтобы распространить эту ответственность на обе категории (действующих и бывших должностных лиц). Тем не менее, статья 3 закона все еще упоминается в сносках к статьям 366-2 и 366-3 УК: это следует исправить, чтобы согласовать УК с КоАП.

52. Еще одна техническая поправка касается частей второй и третьей статьи 176-2, которые устанавливают правонарушение в виде непредставления сведений о счетах в иностранных банках или о значительном изменении имущественного положения (часть вторая), а также в виде повторного непредоставления декларации в срок (часть третья). Ответственность по частям второй и третьей будет применяться только к лицам, занимающим «ответственные и особо ответственные должности» (должностные лица среднего и высшего звена), а также к лицам, занимающим должности, «связанные с высоким уровнем коррупционных рисков», как определено статьей 51-3 Закона. Как пояснили докладчики, обязанность декларировать счета в иностранных банках и значительные изменения в собственности регулируется статьей 52 Закона. Согласно Закону, это относится к должностным лицам среднего и высшего звена. Поскольку только определенная категория должностных лиц обязана подавать такие декларации, только они могут нести ответственность в соответствии с этим положением. Таким образом, данная поправка выглядит как техническое изменение и поэтому не вызывает возражений.

4. Отсутствие исключения из уголовной ответственности за преступления, связанные с декларированием.

53. Законопроект вносит изменения в статью 45 УК, которая предусматривает освобождение от уголовной ответственности в случае «деятельного раскаяния». Статьи 366-1 и 366-2 добавлены к списку коррупционных преступлений, которые должны преследоваться по закону даже в случае «деятельного раскаяния» правонарушителя. Это положительное изменение, поскольку оно создает дополнительный стимул для государственных служащих своевременно подавать декларации и включать в них точную информацию.

54. Некоторые собеседники утверждали, что нарушения, связанные с декларированием активов, не следует рассматривать как коррупционные правонарушения, поскольку неточное или несвоевременное декларирование активов может иметь другие причины, помимо коррупционного поведения. В некоторых случаях это может быть правдой, но это не мешает законодателю связывать эту категорию правонарушений с явлением коррупции и применять к этим правонарушениям особые правила, касающиеся «деятельного раскаяния», сроков давности или компетенции специальных антикоррупционных органов для расследования, судебного преследования и судебного разбирательства по этим преступлениям.

IV. Заключение

55. По запросу спикера Верховной Рады Венецианская комиссия рассмотрела проект Закона о внесении изменений в некоторые положения Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) и Уголовного кодекса (УК) Украины относительно ответственности государственных должностных лиц за недостоверное декларирование (№ 4651 от 27 января 2021 г., «Законопроект»).

56. В октябре 2020 года Конституционный Суд Украины принял спорное решение 13-р/2020. Это решение, в частности, аннулировало статью 366-1 УК, которая касалась недостоверных деклараций об активах публичных должностных лиц и неподачи таких деклараций. В результате все уголовные дела, связанные с декларированием активов, пришлось прекратить. В своем заключении от декабря 2020 года Венецианская комиссия раскритиковала решение 13-р/2020 как плохо обоснованное и принятое с нарушением собственных процедур Суда. Тем не менее, Венецианская комиссия признала, что, несмотря на эти недостатки, решение необходимо было выполнить.

57. В декабре 2020 года Верховная Рада приняла Закон № 1074-IX, который заменил статью 366-1 УК двумя новыми положениями: статьями 366-2 и 366-3. Таким образом, была восстановлена ​​уголовная ответственность за недостоверное декларирование активов и недекларирование. Однако новые санкции, предусмотренные за эти правонарушения, широко критиковались как слишком мягкие.

58. Чтобы исправить это, в январе 2021 года президент Зеленский предложил повысить ответственность за непредставление государственными служащими достоверных деклараций об активах и снизить порог, отделяющий дела среднего уровня от наиболее серьезных. Согласно законопроекту, денежные штрафы будут увеличены, и, что наиболее важно, наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет будет повторно введено в УК по категории особо тяжких дел.

59. Конституционный Суд Украины утверждал, что бывшая статья 366-1 УК устанавливает несоразмерные санкции. Однако решение 13-р/2020 было настолько размытым, что давало законодательному органу значительную свободу действий в решении вопроса о соразмерности. В законопроекте сохраняется определенная категория преступлений, декриминализированных (по сравнению с бывшей статьей 366-1), и предусмотрено лишение свободы в качестве меры наказания только в наиболее серьезных случаях.

Таким образом, по мнению Венецианской комиссии, законопроект не противоречит решению Конституционного Суда.

60. Законопроект также соответствует международным обязательствам Украины. Международное право требует наличия системы декларирования активов и подкрепления ее соответствующими сдерживающими санкциями. Хотя трудно определить денежный штраф или срок тюремного заключения, которые представляли бы «средний европейский показатель» в таких случаях, возобновление тюремного заключения за наиболее серьезные правонарушения представляется разумным шагом, особенно с учетом масштабов проблемы коррупции в стране. Это также соответствует предыдущим рекомендациям Венецианской комиссии в этом отношении. Венецианская комиссия понимает, что дела, подпадающие под статьи 366-2 и 366-3, будут расследованы НАБУ.

61. Возможно, потребуется ужесточение санкций, но этого недостаточно, если антикоррупционные институты не функционируют должным образом. Венецианская комиссия призывает украинские власти продолжать укреплять эти институты и механизмы.

62. Законопроект вносит несколько других, более технических поправок в текст КоАП и УК. В частности, в нем указывается, что лицо, совершившее преступления, предусмотренные статьями 366-2 и 366-3 УК, не сможет избежать уголовной ответственности, сославшись на «деятельное раскаяние». Более того, после повторного введения лишения свободы в качестве меры наказания за эти правонарушения срок давности будет увеличен до трех лет. Венецианская комиссия приветствует эти предложенные изменения.

63. Венецианская комиссия остается в распоряжении украинских властей для оказания дальнейшей помощи в этом вопросе.

 Подписывайтесь на наш Telegram-канал и на Twitter, чтобы быть в курсе самых важных событий.