Світлана Шелест: ВРП виконує закон № 1635-IX, однак окремі його положення, що мають ознаки неконституційності, можуть спричинити чергові проблеми із відправленням правосуддя

Вища рада правосуддя вже більше місяця працює у стані невизначеності. Ніхто не може точно сказати, скільки ще буде працювати чинний склад Ради правосуддя та чим закінчаться наміри перевірити членів ВРП на доброчесність та професійну етику.

Поки представники влади та громадянського суспільства розповідають про необхідність перезавантаження Ради правосуддя, повноваження ВРП у  дисциплінарних процедурах щодо суддів та прокурорів повністю заблоковані. З часу набрання чинності законом служба інспекторів стає невід'ємною складовою механізму реалізації повноважень ВРП щодо здійснення дисциплінарного провадження. Однак з якого часу почнеться її робота, спрогнозувати складно.

Туманні перспективи ВРП тим часом породили хвилю відставок серед суддів різних інстанцій. Багато хто побоюється повторення ситуації 2014-2015 років, коли внаслідок змін у законодавстві після подій Майдану повноваження членів Вищої ради юстиції були припинені, а відтак плани на відставку або звільнення за власним бажанням були суттєво скориговані.

Про те, як зараз працює Вища рада правосуддя, коли може бути відновлений розгляд дисциплінарних скарг на суддів, що не так з Етичною радою для перевірки членів ВРП на доброчесність, що буде, якщо зупинити роботу ВРП, та як бачать вихід з ситуації самі члени Ради правосуддя, «Судово-юридичній газеті» розповіла член Вищої ради правосуддя Світлана Шелест.

Що відбувається з дисциплінарними справами суддів?

5 серпня Вища рада правосуддя припинала розгляд дисциплінарних скарг, повідомивши про те, що це вимушений крок у зв’язку із набранням чинності законом 1635-IX від 14 липня 2021 року. Це викликало певне нерозуміння як з боку скаржників, так і з боку суддів, скарги яких на рішення дисциплінарних палат також не розглядаються пленарним складом ВРП. Чи могла ВРП продовжити розгляд дисциплінарних справ?

Справа у тому, що Закон 1635-IX передбачає створення окремого самостійного підрозділу – Служби дисциплінарних інспекторів,  яка діятиме за принципом функціональної незалежності від ВРП у складі її Секретаріату. З часу набрання чинності законом 1635-IX дисциплінарний інспектор є обов’язковим учасником дисциплінарного провадження, незалежно від стадії, на якій воно перебуває. Тобто процесуальна можливість подальшого руху скарги/справи відкривається лише після їх визначення відповідному інспектору за допомогою автоматизованої системи розподілу. Після цього дисциплінарний інспектор проводить попередню перевірку дисциплінарної скарги: збирає інформацію, документи, матеріали; готує проекти ухвал і рішень дисциплінарної палати та ВРП;  аналізує матеріали за скаргами на рішення у дисциплінарних справах стосовно суддів і прокурорів, готує проекти висновків та рішень Ради. Тож ВРП та її дисциплінарні органи не мають права розглядати дисциплінарну справу без участі дисциплінарного інспектора, який є доповідачем у справі. Отже наразі заблоковані повноваження ВРП у дисциплінарних процедурах як Ради, так ї її дисциплінарних органів.

Тобто ніякої іншої можливості у ВРП продовжити розгляд хоча б вже відкритих дисциплінарних справ не було?

Саме так, не було.  Закон 1635-IX не містить перехідних положень, які дозволяли б завершити розпочаті дисциплінарні процедури за правилами, які діяли до набрання ним чинності, як і не містить положень, які б дозволяли здійснювати дисциплінарні процедури за скаргами, що надійшли після 5 серпня 2021 року та до часу формування Служби дисциплінарних інспекторів. Така помилка законодавця не тільки унеможливлює реалізацію повноважень ВРП, але й порушує законні права осіб – як тих, які звертаються до Ради з дисциплінарною скаргою, так і права суддів, скарги яких на рішення ДП не розглядаються ВРП. При цьому слід підкреслити, що розгляд скарг на рішення про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності є конституційним повноваженням ВРП, а рішення дисциплінарної палати не підлягає оскарженню безпосередньо до суду, позаяк оскаржуються вони виключно до ВРП. Нівелюється також і превентивна функція ВРП у цих процедурах, адже не слід забувати про строк притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, який обчислюється з дати вчинення дисциплінарного проступку по дату накладення дисциплінарного стягнення. У цей строк не враховується, зокрема, час здійснення відповідного дисциплінарного провадження, перебіг якого обчислюється саме з моменту відкриття дисциплінарного провадження, а не з моменту надходження дисциплінарної скарги.

Що треба зробити для створення Служби дисциплінарних інспекторів?

Закон 1635-IX передбачає, що конкурс на зайняття посад дисциплінарних інспекторів оголошується лише після завершення оцінювання відповідності чинних членів Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності, але не пізніше одного року з дня набрання чинності цим Законом. У свою чергу, формування Служби дисциплінарних інспекторів – процес далеко не швидкий, йому передують непрості конкурсні процедури з відповідними особливостями та кваліфікаційними вимогами до кандидатів: 15 років стажу професійної діяльності у сфері права, з яких не менше восьми років сукупного стажу роботи на посадах судді, прокурора, адвоката. Лише після проходження переможцем конкурсу спецперевірки відповідно до Закону «Про запобігання корупції», а також перевірки на доброчесність та відповідність встановленим для судді етичним стандартам, приймається рішення про призначення дисциплінарного інспектора на посаду.

Які наслідки закону 1635-IX будуть для громадян?

Зупинка розгляду скарг, звісно, обмежує права громадян. З  5 серпня 2021 року  до Ради надійшло понад 500 дисциплінарних скарг. До 4 серпня залишок нерозглянутих скарг становив 1297. Тобто наразі у Раді вже майже дві тисячі скарг, провадження щодо яких не здійснюється. Минулого року ВРП розглянула понад 13,5 тисяч скарг. Цифри говорять самі за себе. Сподіваємось, законодавець виправить свою помилку і найближчим часом дисциплінарні процедури будуть розблоковані. Відповідний законопроект вже зареєстрований.

Про Етичну раду

Якщо Етична рада, яка повинна складатись з трьох суддів, запропонованих Радою суддів України, та трьох представників «міжнародників», почне свою діяльність, то існує ймовірність, що Вища рада правосуддя буде змушена, принаймні тимчасово, припинити свою діяльність через відсутність кворуму. Не виключається, що деякі члени ВРП не пройдуть перевірку на доброчесність.

Суть реформи не може полягати у зміні персоналій. ВРП неодноразово акцентувала увагу на тому, що ми не проти вдосконалення механізмів перевірки доброчесності членів органів суддівського врядування, втім, з огляду на стандарти Ради Європи, не мають піддаватись сумніву призначення або строк повноважень членів судових рад, які щойно пройшли відповідну публічну процедуру обрання (призначення). Саме тому члени Ради не мають піддаватися повторному оцінюванню чи процедурі перевірки. Крім того, не слід забувати, що більшість членів Ради, які є суддями, вже пройшли відповідну перевірку ВККС і підтвердили здатність здійснювати правосуддя, у тому числі за критеріями доброчесності та професійної етики.

Для нас у першу чергу визначальним є забезпечення дієздатності органу, можливість виконання ним конституційних повноважень. Припинення виконання таких повноважень спричинить проблеми з відправленням правосуддя, адже ВРП відіграє ключову роль не лише у кадрових і дисциплінарних процедурах, але й бере участь у визначенні видатків Держбюджету на утримання судів, органів та установ системи правосуддя, затверджує нормативи фінансового, матеріально-технічного забезпечення судів, погоджує перерозподіл бюджетних видатків між судами та інше. У  цих  сферах проблем на сьогодні чимало. Я вже не кажу про важливість реалізації  Радою конституційних повноважень, таких як надання згоди на затримання судді чи утримання його під вартою, тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя, вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів та ряд інших. 

За Конституцією, Рада є повноважною за умови,  коли у її складі щонайменше п’ятнадцять обраних (призначених) членів, серед яких більшість становлять судді. На сьогодні у складі Ради 16 членів, не враховуючи Голову Верховного Суду, яка входить до складу Ради за посадою.

Закон передбачає, що робота Етичної ради не повинна блокувати безперервності функціонування конституційного органу, який, за Конституцією, має діяти на постійній основі. Водночас закон не визначає процедури перевірки, тобто відносить таку процедуру, черговість і порядок оцінювання на розсуд Етичної ради. Враховуючи те, що Етична рада має повноваження відсторонити члена ВРП від посади, навіть зупинення повноважень члена Ради призведе до блокування роботи державного органу. Для ухвалення рішення Етичною радою достатньо всього двох голосів представників міжнародних та іноземних організацій з числа присутніх членів Етичної ради. Тобто за наявної в законі такої моделі ухвалення рішення Етичною радою, участь суддів в її складі абсолютно формальна і значення немає.

Окрім того, Перший склад Етичної ради – це далеко не 6 членів, з огляду на те, що закон дозволяє їм залучати додаткових експертів, фахівців міжнародних та іноземних організацій. При цьому жодних вимог та обмежень для таких додаткових експертів, фахівців Закон не містить.

Чи можуть члени ВРП погодитись на перевірку Етичною радою?

Закон 1635-IX не передбачає згоди членів ВРП на одноразову перевірку. Але 12 серпня на пленарному засіданні, дотримуючись послідової позиції про те, що будь-які законодавчі зміни мають відбуватися з неухильним дотриманням вимог Конституції України, ВРП одноголосно ухвалила рішення про звернення до Верховного Суду із проханням невідкладно скликати Пленум Верховного Суду та звернутися до Конституційного Суду України щодо перевірки конституційності окремих положень Закону № 1635-IX. Вважаємо, що окремі норми вказаного закону викликають значне занепокоєння стосовно відповідності Конституції України, а також висновкам КСУ від 11 березня 2020 року, а саме: щодо утворення Етичної ради, її повноважень, та можливості залучення до її діяльності додаткових експертів, фахівців міжнародних та іноземних організацій; щодо процедури формування першого складу Етичної ради, яка передбачає обов’язкову участь трьох осіб, визначених міжнародними та іноземними організаціями, а також порядку ухвалення рішень; одноразове оцінювання Етичною радою чинного складу ВРП, а також підстави та порядок відсторонення їх від посади.

Нагадаю, восени 2019 року був прийнятий закон 193-IX, яким було передбачено створення Комісії з питань доброчесності та етики, яка наділялась повноваженнями перевіряти на доброчесність як членів Вищої ради правосуддя, так і суддів Верховного Суду. Конституційний Суд України у своєму рішенні 11 березня 2020 року наголосив, що орган, установу, утворені при конституційному органі, закон не може наділяти контрольною функцією щодо цього конституційного органу. Отже, сподіваємось, що аналогічні положення закону № 1635-IX також пройдуть конституційний контроль.

Все ж таки до діяльності деяких членів Ради правосуддя дійсно є питання

Якщо є конкретні питання до членів Ради, їх розв’язання може мати місце виключно у передбачений чинним законодавством спосіб і для цього не потрібні інституційні зміни у сфері судоустрою чи то створення нових органів, які мають перевіряти доброчесність. Законодавством передбачені всі необхідні механізми та процедури для перевірки відповідності членів Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності. На сьогодні в державі працює низка антикорупційних органів, які здійснюють свої повноваження і щодо перевірки членів ВРП. Якщо їм не довіряти, ставити під сумнів їхні висновки, то яка тоді доцільність їх існування?

Для мене не є страшним залишити посаду члена ВРП внаслідок чергової реформаторської  перевірки або з будь-яких інших причин. Мене та моїх колег бентежать набагато глобальніші загрози, аніж поява можливості відсторонення від посади члена ВРП за вільно трактованими підставами. Фактично мова йде про те, що на діяльність конституційного органу може прямо впливати не передбачений Конституцією орган – Етична рада. Немає сумнівів, що метою перевірки є лише заміна одних людей на інших.

Який вихід бачать у Вищі радій правосуддя?

Слід чітко розуміти, що якщо того чи іншого члена ВРП було обрано чи призначено у склад Ради правосуддя, то він отримав більшість голосів делегатів відповідних з’їздів та довіру суб’єктів обрання (призначення). Цим процедурам також передували відповідні перевірки спеціально уповноважених суб’єктів. Тобто посаду члена ВРП йому довірили судді, адвокати, прокурори, науковці та Президент України, який не так давно, за результатами відповідних конкурсних процедур та перевірок, призначив на посаду двох членів ВРП. Стверджувати зворотне, навіть якщо хтось комусь не подобається, значить, заявити про те, що сотні кваліфікованих правників – суддів, адвокатів, прокурорів, науковців, а також Президент України – помилилися і не здатні обирати у ВРП своїх представників. Також важливо пам’ятати, що члени Вищої ради правосуддя обираються (призначаються) на свої посади строково – на чотири роки. Поступово термін повноважень частини чинних членів ВРП спливає. На наш погляд, оновлення Ради правосуддя повинно відбуватися у конституційний спосіб, еволюційним шляхом. Звісно, можуть встановлюватись додаткові кваліфікаційні вимоги задля визначення кращих із кращих. Але такі заходи повинні проводити самі суб’єкти формування ВРП, але аж ніяк не сторонній орган.

Я особисто певна, що члени ВРП – авторитетні фахівці з числа тих, кого делегували на цю посаду суб’єкти  обрання (призначення) і усвідомлюють свою персональну відповідальність за свої рішення та дії. Адже ніхто не хоче втратити здобутий протягом усього життя авторитет. Якби у мене не було сподівання на те, що можна щось змінити на краще, я б своєю репутацією не ризикнула. Можна працювати в умовах недосконалої судової реформи та надалі працювати над удосконаленням розвитку органів правосуддя, але неможливо працювати, якщо будуть порушені основи демократії та правовий порядок.

Кадрова катастрофа в судовій владі

Чи можна сказати, що ситуація з Вищою радою правосуддя впливає на кадрову ситуацію в судовій владі?

Звісно, поточна ситуація не може не впливати на суддів. Адже якщо Рада правосуддя, хоча б тимчасово, припинить виконувати свої повноваження, то суддя не зможе подати у відставку або звільнитися за власним бажанням, чи за станом здоров’я, не зможе тимчасово перевестись у інший суд. Невпевненість у найближчих перспективах ВРП породжує і невпевненість суддів у подальшій кар’єрі. Кадрова криза в суддівському корпусі є найбільшою проблемою не лише для судової влади, а й для держави в цілому, якій наразі не вдається забезпечити збалансований процес сталого функціонування та розвитку системи правосуддя і функціонування відповідних правових інститутів. Недостатньо продумані, а подекуди хаотичні зміни до законів лише посилюють відтік суддівських кадрів, а проблеми з фінансуванням оплати праці – відтік працівників апарату суду. У таких умовах, враховуючи надмірне навантаження і тиск, працювати стає дедалі важче. Для судді важлива стабільність. Суддя може щиро перейматися проблемами інших лише в тому разі, коли в нього самого проблем хоча б не додається. Інакше ми навряд чи можемо очікувати, що судді будуть незалежні. Я хочу сказати, що не лише самі судді мають бути зацікавлені у своїй незалежності, цим повинно перейматися суспільство. Судді, як і представники інших професій, прагнуть зрозумілих правил та розуміння своїх перспектив. 

Без ВРП не буде і ВККС?

Так, адже саме Вища рада правосуддя призначає на посади членів ВККС.  Для цього склад ВРП має бути повноважним. Якщо ВРП не буде повноважною, то зрозуміло, що судова влада не отримає нового складу кваліфікаційної комісії, навіть якщо відповідний конкурс успішно відбудеться. У такому випадку судова влада ще довго не отримає нових суддів, а кадрова криза буде поглиблюватись й надалі.

Завершуючи, хочу наголосити, що я завжди налаштована на те, що позитивні зміни – це рух вперед, навіть якщо такий рух супроводжується складнощами і незручностями. Але не хотілось би, щоб добрий намір законодавця створив ще більші проблеми, наслідком яких будуть незворотні руйнівні процеси судової гілки влади.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал та на Twitter, щоб бути в курсі найважливіших подій.