«Пакетная» борьба с коррупцией

Мария Дунай,
специально для
«Судебно-юридической газеты»

О проблеме коррупции в Украине не говорит только ленивый. Ее системный характер и отсутствие деятельных механизмов борьбы с ней в нашей стране признаны всеми, начиная с самих государственных органов и заканчивая международными организациями. Законопроекты, направленные на реформу системы борьбы с коррупцией, также регулярно возникают на законодательном небосклоне. Тем не менее, для решения такой проблемы нужен системный подход, и логичное начало – принятие необходимых мер.

Как известно, парламент уже принял ряд законов антикоррупционного направления. Один из них посвящен стратегии борьбы с коррупцией на ближайшие годы – Закон №1699-VII «О принципах государственной антикоррупционной политики в Украине (Антикоррупционной стратегии) на 2014-2017 годы». Второй, также очень важный Закон №1698-VII«О Национальном антикоррупционном бюро» направлен на борьбу с высокопоставленной коррупцией. Закон №1700-VII «О предотвращении коррупции» ставит целью комплексное реформирование системы предотвращения коррупции в соответствии с международными стандартами и успешными практиками иностранных государств. Еще один Закон – №1701-VII «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно определения конечных выгодоприобретателей юридических лиц и публичных деятелей» призван помочь в борьбе с отмыванием доходов. Закон №1689-VII «О внесении изменений в Уголовный и Уголовный процессуальный кодексы Украины относительно неотвратимости наказания за отдельные преступления против основ национальной безопасности, общественной безопасности и коррупционные преступления» нацелен на обеспечение принципа неотвратимости наказания, когда подозреваемый (обвиняемый) скрывается от уголовной ответственности за пределами Украины, и им, в частности, предусмотрено введение заочного уголовного производства.

Учитывая важность каждого из законов, а также разное время вступления их в силу, их основные положения стоит рассмотреть в отдельности.

Закон №1699-VII «О принципах государственной антикоррупционной политики в Украине (Антикоррупционной стратегии) на 2014–2017 годы». Вступил в силу 26.10.2014

Утвержденная Указом Президента Украины №1001 от 21.10.2011 г. национальная антикоррупционная стратегия на 2011–2015 гг., по мнению экспертов Европейского Союза, не соответствовала международным стандартам и не была эффективной. В частности, в ней отсутствовали четкие приоритеты и задачи, а также мероприятия по реализации мер борьбы с коррупцией, механизмы мониторинга имплементации. Поэтому на суд общественности представлена новая стратегия. Она, в частности, предусматривает:

• создание в Украине системы принятия решений по антикоррупционной политике на основе анализа достоверных данных о коррупции, мониторинга выполнения этих решений, а также их влияния на состояние коррупции независимым специально уполномоченным органом по вопросам антикоррупционной политики в сотрудничестве с гражданским обществом и формирование общественной поддержки в преодолении коррупции;
• создание системы добропорядочной и профессиональной публичной службы в соответствии с международными стандартами;
• внедрение эффективных антикоррупционных программ в ЦОИВ, а также в государственных, казенных, коммунальных предприятиях и хозяйственных обществах, в которых государственная или коммунальная доля акций превышает 50%;
• внедрение прозрачной системы проведения госзакупок;
• ряд мер по преодолению коррупции в судопроизводстве;
• устранение коррупционных предпосылок ведения бизнеса, формирование благоприятного бизнес-климата для отказа от коррупционных практик и нетолерантного отношения бизнеса к коррупции;
• создание системы инструментов, которые позволят эффективно выявлять и расследовать коррупционные преступления, конфисковать имущество, которое было предметом преступной деятельности или получено как ее следствие, привлекать к ответственности лиц, причастных к совершению коррупционных преступлений.

Важно: предусмотрено проведение оценки эффективности антикоррупционной стратегии на основе ежегодных исследований состояния коррупции в Украине, а также определение уровня имплементации международных стандартов в сфере антикоррупционной политики в Украине – например, выполнения Украиной рекомендаций, предоставленных Группой государств против коррупции (GRECO).

Для повышения уровня доверия населения к власти и привлечения иностранных инвестиций в экономику государства действительно необходима эффективная стратегия противодействия коррупции. Определение первоочередных действий по борьбе с коррупцией необходимо, чтобы сдвинуть эту проблему с «мертвой точки».

Закон №1700-VII «О предотвращении коррупции». Вступил в силу 26.10.2014, вводится в действие 26.04.2015 (!)

Закон предусматривает создание специального органа, а именно: Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции.

Кто будет в Национальном агентстве?

Нацагентство будет коллегиальным органом, состоящим из 5 членов. В его состав смогут войти граждане Украины не моложе 35 лет, имеющие высшее образование, владеющие государственным языком и способные по своим деловым и моральным качествам, образовательному и профессиональному уровню, состоянию здоровья выполнять соответствующие служебные обязанности. Походящее по указанным параметрам лицо будет назначаться на должность Кабмином сроком на 4 года на конкурсной основе. Организовать и проводить конкурс будет конкурсная комиссия, состав которой также будет утверждаться КМУ. При этом одно и то же лицо не сможет быть членом агентства более 2 сроков подряд.

Среди ключевых положений Закона №1700-VII можно выделить следующие. Предусмотрены превентивные инструменты: антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов, специальная антикоррупционная проверка претендентов на занятие высших должностей в публичном секторе, единый государственный реестр лиц, совершивших коррупционные или связанные с коррупцией правонарушения, требования по поводу прозрачности и доступа к информации и т. д.

Важными являются положения, направленные на защиту «разоблачителей» коррупционеров. Так, ст. 53 Закона предусматривает государственную защиту лиц, оказывающих помощь в предупреждении и противодействии коррупции. При наличии угрозы их жизни, жилью, здоровью и имуществу (или их близких лиц) правоохранительными органами могут быть применены правовые, организационно-технические и другие меры, предусмотренные Законом «Об обеспечении безопасности лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве». Также предусмотрена их защита от незаконного увольнения, перевода, существенных изменений условий трудового договора.

Отдельное внимание в Законе уделено антикоррупционным ограничениям, связанным с использованием служебного положения, получением подарков, совместительством и совмещением с другими видами деятельности, совместной работе близких лиц.

Важной составляющей Закона является контроль имущественного состояния публичных служащих – предусмотрено представление деклараций в электронной форме, расширение перечня сведений, которые подлежат указанию в декларации, и т. д. Кроме того, Закон контролирует «этический облик» госслужащих, вводя перечень правил этического поведения лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, которые основаны на модельном кодексе поведения государственных служащих, предусмотренном в рекомендации Комитета министров Совета Европы R(2000)10 от 11.05.2000.

Также вводятся механизмы предотвращения и урегулирования конфликта интересов. Например, обозначен четкий алгоритм действий служащих и их руководителей по решению ситуаций имеющегося конфликта интересов. В частности, предложены способы урегулирования такого конфликта: устранение лица от выполнения задания, внешний контроль за выполнением задания, совершением определенных действий или принятием решений, ограничение доступа лица к определенной информации и т. д.

Определены и виды ответственности за коррупционные и связанные с коррупцией правонарушения: уголовная, административная, дисциплинарная и гражданско-правовая, предложены административные взыскания в виде лишения права занимать определенные должности за отдельные административные правонарушения, связанные с коррупцией. Прописаны также правила по устранению последствий коррупционных правонарушений – например, отмена выданных вследствие нарушения антикоррупционного закона актов, возмещение причиненных убытков в судебном порядке и т. д.

Не оставили авторы Закона без внимания и коррупцию юридических лиц – предусмотрена обязанность иметь антикоррупционные программы и уполномоченных лиц по их исполнению в юридических лицах, доля государства в которых составляет не менее 50%, или которые являются участниками процедур госзакупок.

Хочется верить, что изложенная в Законе новая система предотвращения коррупции, продуманная на основе международных стандартов и позитивного мирового опыта, поможет решить проблему. Ведь именно коррупцию считают основным препятствием на пути к «светлому будущему», т. е. развитию экономики и повышению благосостояния граждан. Тем не менее, то, что хорошо работает «на другом берегу», у нас может работать плохо или совсем не работать. Предусмотренное в Законе Нацагентство из главного борца с коррупцией может превратиться в «монстра», в руках которого будут сосредоточены все рычаги управления и давления на определенных лиц по заказу других лиц.

Закон №1701-VII «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно определения конечных выгодоприобретателей юридических лиц и публичных деятелей»

Вступает в силу 25.11.2014. Его новая редакция вступит в силу 6.02.2015 г. (со вступлением в силу Закона №1702-VII «О предотвращении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и распространения оружия массового уничтожения»)

Действующим законодательством Украины предусмотрена обязанность банков идентифицировать фактических выгодоприобретателей по финансовым операциям. Тем не менее, первичный финансовый мониторинг проводиться декларативно. В связи с этим Закон №1701-VII предусматривает внесение изменений в ряд законодательных актов с целью установления механизма решения проблемы – выявления физических лиц, которые являются «конечными выгодоприобретателями» юридических лиц.

В международной практике в аспекте контроля за отмыванием доходов, полученных преступным путем, понятие «конечный выгодоприобретатель» является распространенным. Под таковым подразумевается физическое лицо, которое независимо от формального владения имеет возможность осуществлять решающее влияние на управление или хозяйственную деятельность юридического лица непосредственно или через других лиц. Такое влияние может осуществляться, в частности, путем реализации права владения или пользования всеми активами или их значительной долей, решающего влияния на формирование состава органов управления, результаты голосования, а также совершение сделок, которые дают возможность определять условия хозяйственной деятельности, давать обязательные к выполнению указания или выполнять функции органа управления. Такое влияние лицо может оказывать путем прямого или опосредованного владения, самостоятельно или совместно со связанными физическими и/или юридическими лицами, частью в размере 25% или более уставного капитала юридического лица или прав голоса в нем.

Помимо прочего, Закон предусматривает изменения порядка предоставления информации из Государственного реестра прав на недвижимое имущество – предполагается сделать получение информации из него более доступной.

По сути, Закон №1701-VII внедряет 2 новшества, полезных в борьбе с коррупцией. Первое – это установление обязанности раскрытия информации о «конечном выгодоприобретателе» юридического лица, что усложнит процессы легализации доходов, полученных преступным путем, и фактически не позволит скрывать через фиктивные предприятия или оффшорные компании реальных владельцев субъектов предпринимательской деятельности. Второе – раскрытие доступа и публичность имущественных реестров. Открытость информации о том, кто и каким имуществом владеет, безусловно, поможет в выявлении нечистых на руку чиновников.

Закон №1689-VII «О внесении изменений в Уголовный и Уголовный процессуальный кодексы Украины относительно неотвратимости наказания за отдельные преступления против основ национальной безопасности, общественной безопасности и коррупционные преступления»

Вступил в силу 31.10.2014

Этот Закон предусматривает возможность проведения специального уголовного производства. Оно будет возможно относительно подозреваемого (обвиняемого), который скрывается от органов следствия и суда за пределами страны, и будет касаться исключительно преступлений против основ национальной безопасности Украины, мира, безопасности человечества и международного правопорядка, умышленных убийств, преступлений, связанных с террористической деятельностью, и коррупционных преступлений.

Важно: Специальное уголовное производство будет осуществляться при обязательном участии защитника. При этом должны исследоваться все предоставленные сторонами доказательства  

Согласно Закону, специальное досудебное расследование будет осуществляться на основании постановления следственного судьи, а судопроизводство – постановления суда. Кроме того, устанавливается, что к подозреваемым (обвиняемым) в совершении преступлений против основ национальной безопасности, преступлений, связанных с террористической деятельностью и других преступлений против общественной безопасности будет применяться мера пресечения исключительно в виде содержания под стражей.

Для некоторых преступлений (например, за легализацию (отмывание) доходов, полученных преступным путем) в Законе предусмотрена альтернативная подследственность – возможность осуществлять расследование следователями того органа, который начал досудебное расследование.

Процессуальные документы и повестки при специальном судебном производстве должны публиковаться в общегосударственных СМИ, и с момента публикации повестки подозреваемый (обвиняемый) считаться уведомленным должным образом.

При этом за обвиняемым остается право на апелляционное обжалование, при чем при наличии уважительных причин (например, при отсутствии лица в месте жительства в течение длительного времени) – даже при пропуске срока на апелляционное обжалование.

Помимо прочего, Законом предусмотрено дополнительное наказание в виде конфискации имущества за преступления против национальной безопасности Украины.

В целом Закон №1689-VIIочень противоречивый, и его нельзя воспринимать однозначно позитивно. С одной стороны, проведение специального уголовного производства может нарушать права обвиняемого, с другой – под защитой оказываются права потерпевших от уголовных правонарушений. Стоит отметить, что в соответствии с Законом права обвиняемого должен отстаивать защитник, который является обязательным участником такого вида производства.

По сути, с правоохранительных органов снимается обязанность розыска подозреваемого, однако сам подозреваемый теперь должен быть заинтересован «найтись», чтобы «без него его не судили» и в его отсутствие не конфисковали его собственность.

Большинство статьей УК Украины, по которым будет возможно заочное рассмотрение обвинения, предусматривают в качестве санкций конфискацию имущества. Таким образом, есть риск, что пока человека нет в стране, его могут обвинить в преступлении и изъять его имущество. Впрочем, как отметил министр юстиции Павел Петренко, Закон даст возможность закончить десятки уголовных дел против бывших чиновников, в первую очередь, против Януковича, Арбузова и так называемой семьи, по которым сейчас арестованы активы на десятки миллиардов гривен, но они не могут быть взысканы в бюджет, потому что необходимо решение суда.

Итак, перед нами «весы»: с одной стороны – презумпция невиновности, с другой – принцип неотвратимости наказания. Хотя парламентарии уже взвесели все «за» и «против» и со второй попытки все же приняли данный Закон.

О действии и применении антикоррупционного законодательства

В связи с принятием Закона «О предотвращении коррупции» и во избежание ошибок со стороны правоохранительных органов и других субъектов правоотношений Министерство юстиции информирует об особенностях введения в действие его положений. Закон вступает в силу со дня, следующего за днем его опубликования, и вводится в действие через 6 месяцев со дня вступления в силу. При этом Закон был официально опубликован 25 октября 2014 г.

Учитывая указанное, положения Закона «О предотвращении коррупции», связанные с регулированием общественных отношений в антикоррупционной сфере, будут введены в действие 26 апреля 2015 г. Это правило распространяется, среди прочего, на п. 3 заключительных положений Закона о применении законодательных и других нормативно-правовых актов в части, не противоречащей данному Закону; п. 4 этого же раздела об утрате силы законами «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» и »О правилах этического поведения»; п. 5 указанного раздела, которым предусмотрен ряд изменений в законодательные акты.

При этом следует учитывать, что именно дата введения в действие Закона «О предотвращении коррупции» является началом для возникновения, изменения или прекращения прав и обязанностей соответствующих субъектов правоотношений.

Таким образом, до 26 апреля 2015 г. применению подлежат законы «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» и «О правилах этического поведения». Начиная с 26 апреля 2015 г. в связи с введением в действие положения об утрате указанными законами силы должно начаться применение Закона «О предотвращении коррупции» и предусмотренных им изменений в акты законодательства.