Реформа МВД: есть ли шанс?

 Анна Шульгина,
«Судебно-юридическая газета»

Необходимость реформы правоохранительной системы Украины признается всеми заинтересованными сторонами: обществом, политиками, правоохранителями. Деятельность ведомств, призванных защищать права граждан, вызывает справедливую критику. Милиция, прокуратура, СБУ, суды стали олицетворением репрессивного государственного аппарата и рассадником коррупции задолго до революционных событий 2013–2014 гг. В 2014 г. был сделан ряд первых шагов к созданию предпосылок для осуществления системных реформ в этой сфере. Энтузиазм новой команды МВД, активное участие общественности, международная помощь добавляют оптимизма, но не гарантируют успеха. Стратегия развития органов внутренних дел Украины и Концепция первоочередных мероприятий реформирования системы МВД заслуживают положительной оценки, однако им присущи существенные недостатки, которые могут привести к срыву сроков исполнения и в целом поставить под угрозу достижение задекларированных целей.

Концептуальные подходы, направленные на реформирование органов внутренних дел, обсуждались на одном из круглых столов, который проводился в рамках проекта «Правоохранительная система Украины: состояние, проблемы, перспективы реформирования» при поддержке программы МАТRА Министерства иностранных дел Королевства Нидерланды. Участие в дискуссии приняли представители законодательной и исполнительной власти, силовых структур, ученые и независимые эксперты Украины, а также представители зарубежных посольств и международных организаций.

Основной тезис, на котором сошлись собравшиеся, это то, что реформирование системы правоохранительных органов должно проходить в комплексе с реформами сектора безопасности и обороны и коснуться всех институтов, обеспечивающих выполнение правоохранительных функций государства. Вместе с тем, реализация очередной концепции требует тщательной работы над ошибками, иначе велика вероятность в очередной раз повторить уже неоднократно пройденный путь.

Очередной законопроект

6 апреля с. г. в Верховной Раде был зарегистрирован законопроект №2561 «Об органах внутренних дел», инициатором которого выступил Кабмин в лице Премьер-министра Украины Арсения Яценюка. Законопроект сразу получил изрядную порцию критики от некоторых экспертов. Они отметили, что предложенный документ предусматривает дальнейшее «цементирование» системы органов внутренних дел, которые будут, согласно проекту, состоять из МВД, полиции, пограничной службы, миграционной службы, службы чрезвычайных ситуаций, Национальной гвардии, центра предоставления услуг. «Этот небольшой документ, состоящий всего из 23 статей, в случае его принятия превратит МВД в монстра», – отметил главный эксперт группы по реформе органов правопорядка Реанимационного пакета реформ Александр Банчук.

Хотя сам законодатель обещает, что принятие законопроекта позволит оптимизировать структуру органов внутренних дел, усовершенствовать их деятельность, преобразовать Министерство внутренних дел в контексте европейского опыта. Впрочем, как заметили многие специалисты, данный законопроект не раскрывает и не регулирует большинство функций ОВД, поэтому его необходимость спорна. Было отмечено, что ни в одной европейской стране (за исключением Беларуси) нет подобного закона об органах внутренних дел – профильного закона о полиции, как правило, достаточно.

Высоко сижу, далеко гляжу

Большие опасения вызывает ст. 17 законопроекта №2561. Правительство без всякого общественного обсуждения посредством этой нормы хочет дать МВД возможность вести 40 баз данных с информацией о лицах, а также наделить его полномочиями по беспрепятственному доступу ко всем существующим государственным реестрам. После этого трудно будет убедить кого-то, что мы отошли от советских принципов, при которых МВД являлось, прежде всего, карательным органом. Более того, оно станет также «всевидящим оком», которое будет следить за каждым из нас.

Европейская практика свидетельствует о необходимости рассредоточения реестров – их должны вести разные органы власти. Кроме того, по мнению общественных организаций, единственным индикатором удачного проведения реформы, в результате которой происходят какие-то положительные сдвиги, должно стать общественное мнение, а не отчеты и оценки самих правоохранителей. Способен ли предложенный законопроект обеспечить соответствие органов внутренних дел всем запросам общества, пока неясно.

Очередная попытка или шанс?

Анализируя причины неудач, целесообразно исходить из того, что реформирование органов внутренних дел – это, прежде всего, политический процесс. Его успех во многом зависит от политической свободы, воли, позиции и цели руководства государства, властных политических партий, а в случае парламентско-президентской модели государственного устройства – от позиции парламентской коалиции правительства, сформированной по политическому принципу партийных квот.

Не секрет, что с этой точки зрения наиболее характерной причиной неэффективности предыдущих попыток реформирования ОВД следует признать подмену национальных и общественных интересов политическими, ведомственными, частными мотивами. Отсюда – сосредоточенность реформаторов на краткосрочных приоритетах, популистских мероприятиях, а также их попытки осуществить реформы в кратчайшие сроки без надлежащего организационного и ресурсного обеспечения. Недостаток комплексного подхода неизменно приводил к бессистемности и непоследовательности проведения анонсированных реформ.

В ходе круглого стола, рассуждая, критикуя, высказывая предположения и надежды, многие эксперты отметили: можно констатировать, что условия, в которых осуществляется нынешняя реформа органов внутренних дел, в целом способствуют достижению ее целей. В то же время, есть ряд ограничений и рисков, которые могут этому помешать. В том, чтобы свести эти риски к минимуму, и состоит основная задача специалистов. И от этого во многом зависит успех начатой реформы.

Несмотря на задекларированные прогрессивные цели, предыдущие реформы сохраняли основы репрессивной политики государства и, соответственно, модели правоохранительных органов и правоохранительной деятельности, ориентированной на репрессивные формы социального контроля над обществом. Официально главными функциями ОВД оставались борьба с преступностью и реагирование на уже совершенные правонарушения, а главными критериями их эффективной деятельности – количественные показатели задержаний, раскрытия преступлений и т. п. Неофициально правоохранительные органы использовались как административный ресурс и источник теневых заработков (из Концептуальных подходов к реформированию ОВД как составляющей правоохранительной системы и сектора безопасности и обороны Украины)

Виталий Куприй, зампредседателя Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности

– К сожалению, мы уже больше года ждем результатов, которые показали бы, что жертвы периода Революции Достоинства не были напрасны. Сейчас мы не видим резких шагов, которых ждет и требует общество. Мы видим какую-то волокиту, законопроекты, которые принимаются, а жизнь не меняется. Реформы на сегодняшний день провалены. Я считаю, что гражданскому обществу, и депутатам в т. ч., нужно усилить давление. Первый человек в этом процессе – Президент. Многое могло бы сдвинуться с мертвой точки, если бы он проявил политическую волю и тем самым продемонстрировал, что мы движемся вперед. Нужна только политическая воля. Я думаю, что пока общественность не выскажет свое мнение, такая ситуация будет продолжаться. Надо бороться на всех фронтах.

Николай Мартыненко, народный депутат Украины (не МартЫненко?)

– По реформированию МВД само министерство начало определенную работу, и она продолжается. Очень существенные шаги к изменениям на сегодняшний день окончательно не сделаны. Это и вопрос деполитизации, и преобразование МВД в гражданский орган (естественно, с полицейскими функциями), и т. д. Это только начало работы, но времени у нас немного. К сожалению, в своих реформах мы не изменили те функции, которые были у ОВД с советских времен. Это была репрессивная машина, и каждая последующая власть, к сожалению, использовала ОВД как репрессивный орган. А правоохранительная система должна работать на защиту граждан и для граждан.