Реформа органов юстиции: европейская модель защиты прав граждан

Яна Собко,
«Судебно-юридическая газета»

Реформа органов юстиции набирает обороты. Так, в ближайшем будущем планируются: ликвидация районных и городских управлений юстиции; создание сервисных центров с доступом к электронным сервисам Министерства юстиции, призванных оказывать правовую помощь людям; внедрение онлайн-дома юстиции; проведение открытых конкурсов на занятие вакантных должностей в органах юстиции и многое другое. Более подробно о новациях в данной сфере узнавала «Судебно-юридическая газета».

Переформатирование РУЮ, или Ячейки новых возможностей

Реформа территориальных органов юстиции предусматривает, в первую очередь, ликвидацию районных и городских управлений юстиции и создание объединенных горрайонных управлений в областях и Киеве. Предполагается, что функции Министерства юстиции по обеспечению доступа к электронным сервисам будут переданы центрам по предоставлению бесплатной правовой помощи. Это станет следующим логическим этапом децентрализации услуг Минюста, что предусматривает возможность получения услуг в режиме онлайн с одновременным расширением доступа к бесплатной правовой помощи и повышением ее качества.

25 декабря 2015 г. министр юстиции Украины Павел Петренко издал приказ №2748/5 «О реформировании территориальных органов Министерства юстиции Украины и развитии системы предоставления бесплатной правовой помощи». С целью оптимизации системы территориальных органов, сокращения расходов государственного бюджета на их функционирование, расширения доступа к электронным сервисам и юридической помощи, а также повышения качества их предоставления был разработан соответствующий план мероприятий. Он предусматривает ликвидацию районных, районных в городах, городских, горрайонных, межрайонных управлений юстиции и создание объединенных горрайонных управлений юстиций в областях и Киеве. В итоге будут действовать местные центры, которые в будущем аккумулируют предоставление Министерством юстиций как первичной, так и вторичной бесплатной помощи, а также доступ граждан к электронным реестрам. Предполагается, что уже в июне с. г. будет обеспечено начало работы обособленных подразделений местных центров.

Идею ликвидации районных управлений юстиции, которая в скором времени получила одобрение министра юстиции, озвучил начальник главного территориального управления юстиции в Киеве Станислав Куценко. «В моей команде есть люди, которые работали в системе юстиции в районах и за годы своей работы поняли, что эта система требует реформирования так же, как и Государственная исполнительная или Регистрационная службы, функции которых мы сейчас передаем на места. По районным управлениям юстиции стало понятно, что где-то нужно усовершенствовать и улучшать работу. Поэтому родилась идея переформатирования их в сервисные центры. Сейчас трудно сказать, что граждане знают, где территориально находятся районные органы юстиции. Они знают, где находится ЖЭКи и центры предоставления административных услуг, а что такое районные органы юстиции, не знает никто. Мы хотим сделать такую структуру, что наши сервисные центры, в которые буду переформатированы районные органы юстиции, будут постоянно открыты для граждан, будут их принимать и предоставлять им правовую помощь. Наша система предусматривает создание таких сервисных центров, куда смогут приходить граждане, и в европейском формате им предоставят правовую помощь. Сначала планировалось, что это будет пилотный проект в нескольких областях – Киевской, Львовской и Сумской. Однако министр принял решение внедрять это сразу по всей Украине. Ведь граждане уже устали от понятия «пилотный проект», они хотят реальных реформ», – отметил С. Куценко.

Одним из инициаторов идеи и координатором исполнения плана мероприятий по ее осуществлению является директор координационного центра по предоставлению правовой помощи Андрей Вишневский.По его словам, создание объединенных управлений юстиции – это временная мера, необходимая для внесения соответствующих изменений в ряд законов. «В каждой области вместо в среднем двух десятков районных, межрайонных, городских, городских районных и районных в городах управлений юстиции временно будет создано одно-единственное объединенное горрайонное. В его состав войдут все отделы ГРАГС и ГИС, действующие на территории области. То же касается и Киева. Еще раз подчеркиваю: образование вместо более 500 управлений юстиции районного и городского уровня 25 объединенных городских районных управлений – это временная технологически необходимая мера на период реформирования отделов ГРАГС и ГИС», – рассказал А. Вишневский.

Также планируется, что функции Министерства юстиции по обеспечению доступа к электронным сервисам будут переданы центрам по предоставлению бесплатной правовой помощи – так называемым бюро правовой помощи. «Бюро правовой помощи должны стать для людей ячейками новых возможностей реализовать свои законные права. Они задуманы как своего рода социальные хабы, призванные повысить правовую способность территориальных общин и каждого их члена. Это ключ и к предотвращению коррупции на бытовом уровне, и к преодолению барьеров для участия домохозяйств и предпринимателей в экономической жизни, и к эффективной реализации избирательного права и права на самоуправление. Это пункты доступа к праву и правосудию», – уверен А. Вишневский.

Количество районных управлений юстиции в нашей стране достаточно велико, и их частичная ликвидация, безусловно, приведет к сокращению штата сотрудников. С. Куценко называет следующие цифры: «Ориентировочно районных управлений юстиции на сегодняшний день в Украине около 700. Сначала планировалось, что их сократят до 400–500 сервисных центров на базе районных управлений юстиции, а потом вообще до 100–150». Относительно сокращения штата сотрудников А. Вишневский отметил, что оно коснется более 5 тыс. чиновников: «Прежде всего, будут сокращены должности начальников, их заместителей и специалистов в районных, межрайонных, городских районных, городских и районных в городах управлениях юстиции – всего более 1 300 штатных единиц. Также будет сокращено более 500 должностей руководителей подразделений государственной регистрации, которые сегодня входят в состав этих управлений. В свою очередь, в эти подразделения в каждом районе и городе входят отдел государственной регистрации актов гражданского состояния и подразделения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и государственной регистрации юридических лиц и физических лиц-предпринимателей, печатных СМИ и легализации общественных объединений. Почти 3 500 штатных единиц двух последних подразделений также будут сокращены».

Как видим, даже сами инициаторы идеи говорят о том, что реформа будет иметь определенные последствия в виде сокращения людей. И хотя это коснется, по их мнению, в первую очередь чиновников, и до минимума сократит контакт человека с государственными служащими, что является позитивным моментом в вопросе борьбы с коррупцией, однако «отсеять только плохих, а оставить хороших» вряд ли удастся.

Еще один «скользкий» момент – ликвидация райуправлений юстиции в сельской местности. Безусловно, в селах не все люди имеют доступ к компьютерам или надлежащее территориальное размещение, чтобы без проблем и быстро добираться к сервисным центрам. В этом вопросе начальник территориального управления юстиции в Киеве видит разрешение ситуации в следующем: «Сервисные центры могут создаваться во взаимодействии с местными органами власти. По одной из рабочих идей сервисные центры должны были создаваться на базе районных администраций. Условно говоря, чтобы там, где по количеству населения будет необходимость в существовании такого сервисного центра, и где районное управление юстиции будет ликвидировано, человек смог получить определенную услугу в райадминистрации».

Онлайн-дом юстиции и социальный лифт

Одним из направлений реформы органов юстиции является создание онлайн-дома юстиции. Это новый проект главного территориального управления юстиции в Киеве, который заключается в том, что киевляне смогу беспрепятственно получать максимальное количество услуг онлайн, «не выходя из дому». Это концептуально новый подход, когда можно будет в три клика получать необходимые услуги в сфере юстиции максимально удобным способом, а документы получать по почте или курьером.

Первыми услугами, которые планируются для внедрения в онлайн-доме юстиции, станут повторная выдача документов, утраченных гражданами: свидетельств о рождении, о браке, смерти и т. д. В будущем с помощью цифровой подписи будут выдаваться и впервые свидетельства о рождении ребенка – тогда не нужно будет идти в роддом, в отделы регистрации актов гражданского состояния, а можно будет просто подать онлайн-заявку и получить по почте все документы, к примеру, необходимые для оформления пособия на ребенка.

«Это инновационный проект. Сначала отрабатывалась идея создания дома юстиции. Но со временем стало понятно, что будет трудно решить вопрос с помещениями, поскольку страна находится в тяжелом положении из-за военных действий. И поскольку на данный момент активно развивается система предоставления административных услуг, которая является в некотором смысле аналогом нашего проекта, мы решили перевести дом юстиции в онлайн. Это портал, на котором фактически будут созданы личные кабинеты граждан, а в окнах этого дома будут услуги, которые человек может получить. Гражданин регистрируется в своем кабинете, подает заявку в режиме онлайн (сначала отсканированную, а со временем с электронной подписью), потом загружает все необходимые документы и отправляет запрос, чтобы ему выдали необходимый документ. Человеку приходит ответ в виде предложенного механизма получения документа почтой или курьерской доставкой. Также будет возможность прийти в наши центры и там получить свои документы. На данный момент разработка финальной версии веб-портала на стадии завершения», – делится подробностями инициатор проекта С. Куценко.

По его словам, с помощью онлайн-дома юстиции граждане смогут получать любые услуги в сфере юстиции, условно говоря, в три клика. «На первом этапе это будет подача отсканированного заявления от гражданина, а со временем мы планируем использование электронной цифровой подписи для того, чтобы идентифицировать лицо. Таким образом мы приблизимся к цивилизованным странам, например, к прогрессивной Грузии, где существуют электронные дома юстиции. Мы переведем эти сервисы полностью в онлайн, чтобы сделать их максимально удобными для людей. Можно представить себе ситуацию, когда гражданин Украины в любой точке страны или за границей сможет подать онлайн-заявку и получить почтой или курьером документы. Это будет уникальная система, когда человеку не нужно будет контактировать с чиновником, что сделает невозможным существование коррупции или других злоупотреблений в данной сфере. Министр юстиции поддерживает идею создания такого онлайн-дома юстиции, и думаю, уже в текущем году он будет создан. Планируем запускать первые услуги уже в ближайшее время. Рабочая дата – это март-апрель», – резюмировал начальник главного территориального управления юстиции в Киеве.

Следующая часть реформы состоит в проведении открытых конкурсов на замещение вакантных должностей в органах юстиции. Люди, которые хотят работать в органах юстиции и соответствуют определенным требованиям, смогут принять участие в открытом конкурсе и по его результатам получить должности, в т. ч. руководящие. Это процедура так называемого «социального лифта». «После назначения на должность я первым делом решил внедрить открытие конкурсы на руководящие должности. Я сам пришел по открытому конкурсу и понял, что это эффективная система, когда можно человека, который владеет знаниями, но не имеет связей и контактов, просто назначить на ответственную должность. Это я называю «социальным лифтом», – отмечает С. Куценко.

На данный момент Минюст продолжает проведение конкурсов на заполнение руководящих должностей в органах юстиции на районном уровне, которые уже в этом году должны превратиться в органы предоставления качественных и удобных сервисов для граждан.

«Сейчас никто не знает, где расположены районные управления Минюста, ведь их сотрудники все годы работали по принципу: закрыться у себя в кабинете и там перекладывать бумажки. Мы эту систему будем разрушать, а районные управления превратятся в сервисные центры для наших граждан. И граждане будут знать их адреса, ведь будут пользоваться их услугами. Они смогут там распечатать все справки, получить консультацию и помощь. Мы несколько месяцев проводим активные конкурсы на замещение вакантных должностей в органах юстиции в разных регионах. И они доказали свою эффективность в подборе кадров. Для молодых юристов это бесплатная академия. Вместе мы превратим Минюст в обслуживающий орган для нашего народа», – отметил заместитель министра юстиции Гия Гецадзе.Он также подчеркнул, что претенденты, которые не будут переназначены по итогам конкурсного отбора, попадут в кадровый резерв.

В целом можно отметить, что реформа территориальных органов юстиции преследует благие цели. Это и усиление правовой способности территориальных общин, и создание для людей реальных возможностей реализовать свои права непосредственно там, где они живут, и стремление свести на нет зависимость реализации права от воли чиновника, сделав большинство государственных сервисов, предоставляемых Министерством юстиции, электронными. Однако готово ли наше общество к таким стремительным изменениям? Хотя человек всегда боится нового и неизвестного, однако только через попытки и пробы происходит развитие.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Станислав Куценко, начальник главного территориального управления юстиции в Киеве

– Мы хотим сделать такую структуру, что наши сервисные центры, в которые будут переформатированы районные органы юстиции, будут постоянно открыты для граждан, будут их принимать и предоставлять им правовую помощь. Управлять работой этих центров будут лучшие из сегодняшних руководителей районных управлений. Мы проведем конкурсы на занятие руководящих должностей, и назначены будут те, кто проявит себя лучшим образом. В целом штат сотрудников сокращается, и к работе в сервисных центрах будут привлечены лишь те, кто хорошо зарекомендовал себя в прошлом и сейчас должным образом проявит себя.

Существующие на данный момент райуправления будут реорганизованы. Киев будет поделен на соответствующие зоны по количеству населения, и сервисные центры будут создаваться с таким расчетом, чтобы они покрывали равнозначное количество людей. Соответственно, будет нанято такое количество сотрудников, чтобы обслуживать всех этих людей на нормальном уровне, чтобы не было больших очередей. Мы планируем внедрить электронные очереди – через запись онлайн, чтобы человек приходил в определенное время и не стоял в живой очереди.

За время своей работы на должности я увидел, что от обнародования идеи до ее практической реализации в системе Минюста проходит короткое время. Т. е. если мы эту идею озвучили осенью, то в начале зимы она уже вылилась в приказ и конкретный план мероприятий. По этому плану ликвидация и реорганизация райуправлений юстиции предусмотрена в мае с. г. Тогда же предполагается проведение конкурса на замещение вакантных должностей руководителей сервисных центров. И с июня это все уже может работать.

Я считаю, что в Украине должна быть проведена тотальная реформа юстиции. Когда рождается человек, данные об этом должны сразу вноситься в электронную базу; когда он идет в школу, информация об этом также вносится в базу; проходит лечение в больнице, получил диплом или водительские права – тоже в базу. Таким образом, вся информация о человеке будет собрана в одном месте, а именно в базе соответствующего органа. При этом органы власти должны иметь взаимный доступ к этой информации, чтобы человеку не приходилось носить справки из одного органа в другой.

Андрей Вишневский, директор координационного центра по предоставлению правовой помощи Министерства юстиции Украины

– Ликвидация районных и городских управлений юстиции является следующим логическим плановым шагом реформы Минюста. Ее необходимость вызвана тем, что органы юстиции теряют большую часть регистрационных функций. Так, полномочия по государственной регистрации прав на недвижимое имущество, а также юридических лиц и физических лиц-предпринимателей переходят к органам местного самоуправления, нотариусам и аккредитованным субъектам. Естественно, подразделения государственных органов, осуществлявшие эти полномочия, должны быть ликвидированы. Поскольку отделы государственной регистрации актов гражданского состояния (ГРАГС) и отделы государственной исполнительной службы (ГИС) (реформирование которых, кстати, станет следующим этапом реформы) на сегодняшний день фактически являются автономными в своей деятельности, управленческое звено в виде руководителей районных, межрайонных, городских, городских районных и районных в городах управлений юстиции, очевидно, становится лишним.

Практика первых полгода предоставления бесплатной вторичной правовой помощи по гражданским и административным делам дает нам несколько уроков. Во-первых, невозможно разделить предоставление первичной и вторичной правовой помощи. 80% людей, которые обратились в наши центры, нуждались только в первичной правовой помощи, и только 20% после получения первичной понадобилась также вторичная. Поэтому бюро правовой помощи будут оказывать все виды юридической помощи тем, кто имеет на нее право по закону. Во-вторых, доступ к правовой помощи сегодня существенно ограничен: в связи с большими расстояниями, плохим транспортным сообщением и бедностью людям трудно добираться до центров по предоставлению бесплатной вторичной правовой помощи, когда их только один на 5–8 районов. Поэтому количество точек доступа к правовой помощи будет увеличено в 5 раз. В-третьих, в большинстве сельских районов и малых городов катастрофически не хватает адвокатов, и это создает угрозу не только для доступа людей к бесплатной правовой помощи, но и для успешного внедрения исключительного права адвокатов на осуществление представительства в суде, предусмотренного президентским проектом конституционных изменений в части правосудия. Именно поэтому мы вводим смешанную модель предоставления бесплатной правовой помощи, которую все больше будут оказывать отныне не только адвокаты, но и штатные юристы бюро правовой помощи на постоянной основе. Для регулярного интенсивного повышения квалификации юристов мы создаем 5 межрегиональных ресурсно-тренинговых центров: в Харькове, Одессе, Днепропетровске, Львове и Киеве. Мы убеждены, что через 2–3 года интенсивной практики представительства в суде эти юристы смогут пополнять ряды адвокатов, существенно усилив адвокатуру на уровне территориальных общин. Это также является важной составляющей усиления правовой способности последних.

Павел Петренко, министр юстиции Украины

– Мы отказываемся от советской системы районных управлений юстиции и на их основании создаем бюро правовой помощи, где будет предоставляться бесплатная правовая помощь гражданам. Это та система, которую мы в прошлом году начали реформировать. Мы открыли 100 центров правовой помощи, где 5 тыс. украинских адвокатов совместно с работниками Минюста предоставляли помощь тем людям, которые никогда в жизни не могли себе позволить нанять адвоката. Мы имеем очень позитивный результат: 40 тыс. граждан получили возможность защищать свои права в судах с помощью адвокатов. Больше 10 тыс. людей в уголовных делах, которые получили нашего адвоката, причем бесплатно, не получили приговоры, связанные с отбыванием наказания. Полностью были оправданы 440 людей, интересы которых представляли адвокаты, которые работают в системе нашей бесплатной правовой помощи.