Последствия реформы: прокуроры без полномочий

Анна Шульгина,

Андрей Кривещенко
«Судебно-юридическая газета»

Допускать или нет прокурора в судебное заседание? В сложившейся на сегодняшний день правовой коллизии разбиралась «Судебно-юридическая газета».

2 июня 2016 года Верховной Радой Украины принят Закон Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» (относительно правосудия), большинство положений которого вступили в силу с 30 сентября 2016 года.

Нормы данного закона вносят коррективы и в работу прокуратуры. Кроме этого, данные изменения приняты, в целом, в унисон новому Закону «О прокуратуре» от 14 октября 2014 года.

Однако, несмотря на уже имеющиеся изменения, практика показала, что несогласованность норм, корректирующих деятельность прокуратуры, в некоторых моментах существует.

Одной из главной задач, которую поставила перед собой реформа органов прокуратуры, стала отмена функций прокуратуры, связанных с надзором и, соответственно, с представительством в суде. В основе реформы лежала идея, что указанные задачи будут выполнять профильные органы государственной власти, что должно было позволить избежать дублирования функций прокуратуры и прочих органов, выполняющих аналогичные полномочия.

Один вопрос на всех

Пока новые нормы не отработаны, у общественности, прокуроров и судей возник один вопрос на всех: кто будет представлять интересы граждан в суде? И как это процесс происходит на сегодняшний день?

О том, что сами судьи сегодня не очень понимают, как правильно организовать процесс, говорит ответ, поступивший к нам из Апелляционного суда Киевской области. На поставленные нами вопросы в письменном запросе судьи затруднились ответить.

«Эту информацию невозможно предоставить в сроки, указанные в письме. Обсуждение этого вопроса запланировано на ближайшее собрание судей судебной палаты по рассмотрению уголовных дел» — сказано в ответе от 11 октября 2016 года.

Из этой формулировки каждый может сделать свои выводы.

Отметим, что мнение судей для нас было важным. Запросы, в которых редакция «Судебно-юридической газеты» задала судьям вопросы относительно того, как ныне происходит представительство граждан в период судебного разбирательства и какая роль отводится прокуратуре, мы разослали в ряд судебных инстанций: во все районные и Апелляционный суды города Киева, пять областных апелляционных судов и Государственную судебную администрацию. Однако, на сегодняшний день в редакцию поступили только четыре ответа.

Так, из ответа Святошинского районного суда города Киева стало известно, что пока судьи рассматривают материалы, которые были начаты до принятия Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)» и, соответственно, пользуются правилами и процессом, который действовал до принятия новшеств.

«Святошинский районный суд города Киева сообщает, что в соответствии с п. 16 Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия) от 2 июня 2016 года №1401-VIII представительство в суде в процессах, начатых до вступления в силу Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)», осуществляется по правилам, действовавшим до вступления его силу, — до принятия в соответствующих делах окончательных судебных решений, которые не подлежат обжалованию», — гласит ответ от 10 октября 2016 года.

Кроме этого, судьи просят обратить внимание, что, несмотря на внесенные изменения, прокурор и следователь по-прежнему обязаны в пределах своей компетенции начать досудебное расследование в каждом случае непосредственного обнаружения признаков уголовного преступления (за исключением случаев, когда уголовное производство может быть начато только на основании заявления потерпевшего) или в случае поступления заявления о совершении уголовного преступления. Прокурор обязан принять все предусмотренные законом меры для установления события уголовного преступления и лица, его совершившего.

Не стоит забывать нормы УПК

Основой публичности объясняется такое требование, как сочетание инициативы и активности в процессуальной деятельности прокурора и следователя в ходе уголовного производства. К средствам обеспечения этой активности относятся властные полномочия, процессуальные обязанности, дискреционные полномочия и собственная процессуальная инициатива.

Судьи трактуют эти понятия одними из основных в деятельности прокурора.

Кроме этого, и правозащитники, и судьи просят не сбрасывать со счетов нормы Уголовно-процессуального кодекса Украины.

Так, согласно ч. 2 ст. 37 УПК Украины, прокурор должен осуществляет свои полномочия в уголовном производстве от его начала до завершения. Об этом отмечает в своем ответе Оболонский районный суд города Киева.

В то же время 30 сентября 2016 года вступили в силу изменения, внесенные в Конституцию Украины, где в соответствии со ст. 131-1 прокуратура осуществляет поддержку публичного обвинения в суде. Учитывая принцип публичности, мнение Оболонского районный суд города Киева сводится к тому, что понятие «государственное обвинение» по содержанию аналогично понятию «публичное обвинение».

В то же время Апелляционный суд Харьковской области в своем ответе четко изложил свою позицию по данному вопросу, оперируя теми же нормами УПК.

Так, в ответе выше обозначенного суда от 13 октября 2016 года отмечено, что в соответствии с пп. 14, 15 ст. 36 УПК участие прокурора в суде является обязательным.

Как видим, представители Фемиды на сегодняшний день в отсутствии единого толкования данного процесса сами толкуют нормы, как считают правильным.

Общественность в раздумьях

Общественность, в зависимости от ситуации, толкует ее по-разному.

С одной стороны некоторое ограничение возможностей прокурора приветствуется, т.к. граждане уверены, что последние злоупотребляли своими полномочиями и вмешивались в деятельность других государственных органов, предприятий, учреждений и организаций под предлогом выполнения своих функций. С другой стороны — значительная часть общественности обеспокоена тем, что теперь они останутся один на один со своими проблемами, и им некуда будет обратиться за помощью.

Судьи в свою очередь обеспокоены тем, как правильно донести до общественности изменения, которые претерпело законодательство. Фемида в буквальном смысле опасается массовых недовольств, если к судебному разбирательству не будет допускаться прокурор.

Здесь, безусловно, важна информационная поддержка и разъяснительная работа.

Отметим, что все новшества сводятся к тому, что с целью обеспечения представительства интересов граждан представительские полномочия перейдут к институтам бесплатной правовой помощи. Однако, в связи с этим наше государство должно потратить значительные бюджетные средства для организации работы таких институтов.

А пока гражданам, скорее всего, придется и дальше жить согласно народной мудрости и спасаться самим.

Проблему решат депутаты

Так, в начале октября 2016 года в Верховной Раде был зарегистрирован законопроект №5177-1 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в связи с принятием Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)» (в части реформирования прокуратуры в соответствии с европейскими стандартами)».

Инициаторами законопроекта выступили народные депутаты Елена Сотник, Оксана Сыроид, Виктор Чумак, Наталья Новак, Игорь Попов, Мустафа-Маси Найем, Владислав Голуб и Павел Костенко.

Прокурорская роль будет определена

Как объясняется в пояснительной записке, принятие законопроекта обусловлено ​​необходимостью законодательного согласования в части обеспечения реализации функций прокуратуры, норм законодательства Украины и Конституции Украины, положения которой были изменены в связи с принятием Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» (относительно правосудия)».

Изменения в Конституцию Украины вступили в силу 30 сентября 2016 года. В соответствии с Законом Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» (относительно правосудия)» меняется институциональный подход к деятельности органов прокуратуры, определение их юридического статуса в Украине и порядке реализации функций.

В частности, в соответствии с принятыми положениями Конституции Украины исключается надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами (так называемый «общий надзор»); надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан.

Вследствие принятых изменений органы прокуратуры получили процессуальные инструменты для выполнения основной функции прокуратуры — поддержание обвинения в суде и процессуальное руководство досудебным расследованием.

В связи с введением изменений в Конституцию Украины относительно правосудия в части обеспечения реализации функций прокуратуры возникла необходимость на законодательном уровне согласования норм Основного Закона Украины и некоторых законодательных актов Украины во избежание коллизий в правопонимании.

 Как будет работать прокуратура?

Предложенные изменения в законодательство Украины относительно функционирования прокуратуры заключаются в следующем:

1) изменения в Уголовно-процессуальный кодекс Украины — обновление задача прокурора на организацию и процессуальное руководство досудебным расследованием, обвинение, решение в соответствии с законом других вопросов в ходе уголовного производства, изменение определения с «государственного» на «публичное», надзор за негласными и другими следователями и розыскными действиями органов правопорядка, переименование должности на «Генеральный прокурор», исключение надзора за соблюдением законов при проведении досудебного расследования, определение прокурора как единого субъекта обращения и представительства от имени органов прокуратуры в суде;

2) изменения в Гражданско-процессуальный кодекс Украины — определение случае, при котором прокурор вправе обратиться в суд в интересах государства, в частности, при отсутствии органа, уполномоченного государством осуществлять соответствующие функции в спорных отношениях, а также включено конституционное изменение по исключительному представительству прокурора в суде по делам по его искам;

3) изменения в Хозяйственный процессуальный кодекс Украины — определение случая, при котором прокурор вправе обратиться в хозяйственный суд в интересах государства, в частности, при отсутствии органа, уполномоченного государством осуществлять соответствующие функции в спорных отношениях, а также включено конституционное изменение по исключительному представительству прокурора в суде в делах по его искам;

4) изменения в Кодекс административного судопроизводства Украины — определение случая, при котором прокурор вправе обратиться в административный суд в интересах государства, в частности, при отсутствии органа, уполномоченного государством осуществлять соответствующие функции в спорных отношениях, а также включено конституционное изменение по исключительному представительству прокурора в административном суде в делах по его искам;

5) изменения в Уголовно-исполнительный кодекс Украины — исключение полномочий генерального прокурора, а также других прокуроров по осуществлению надзора за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан (однако, к моменту создания двойной системы регулярных пенитенциарных инспекций указана функция прокуратуры продолжает действовать);

6) изменения в Кодекс Украины об административных правонарушениях — исключаются полномочия на осуществление общего надзора органами прокуратуры по административным делам, уточняются полномочия прокурора в соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию Украины в части обращения в суд с обжалованием постановления по делу об административном правонарушении;

7) изменения в Закон Украины «О прокуратуре» — обновление задачи прокурора на организацию и процессуальное руководство досудебным расследованием, обвинение, решение в соответствии с законом других вопросов в ходе уголовного производства, изменение определения с «государственного» на «публичное», надзор за негласными и другими следователями и розыскными действиями органов правопорядка, переименование должности на «Генеральный прокурор», исключение полномочий надзора за соблюдением законов при проведении досудебного расследования, регламентация конкурсной процедуры избрания генерального прокурора.

8) изменения в Закон Украины «Об оперативно-розыскной деятельности» — отмежевание негласных следственных действий от оперативно-розыскных мероприятий, исключение тождества оснований для проведения негласных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий, а также детализация перечня оперативно-розыскных мероприятий. Предложенные изменения устранят риски нарушения прав человека в случаях необоснованного использования материалов ОРД, которые не имеют процессуального связи с уголовными производствами. Кроме этого, прокуратура как институт системы правосудия должна придерживаться принципа баланса и согласованности действий по следственным судьям;

9) изменения в Закон Украины «О Службе безопасности Украины» — уточнение полномочий Службы безопасности Украины в случае проведения мероприятий по борьбе с терроризмом и финансированием террористической деятельности в части проведения оперативно-розыскных мероприятий, в т.ч. будут проводиться розыскные действия;

10) изменения в Закон Украины «О контрразведывательной деятельности» — уточнение полномочий органов, подразделений и сотрудников Службы безопасности Украины о проведении розыскных действий в ходе контрразведывательной деятельности;

11) изменения в Закон Украины «О борьбе с терроризмом» — уточнение названия должности генерального прокурора в соответствии с изменениями в Конституции Украины.

 Что даст закон?

«Принятие законопроекта в представленной редакции обеспечит системность, полноту, четкость и непротиворечивость конституционного регулирования деятельности, юридического статуса, функций органов в корреляционной связи с другими законодательными актами Украины.

Предусмотренные изменения будут способствовать согласованию положений Конституции Украины с законодательными актами в части регулирования деятельности прокуратуры, которая обеспечит единый подход в реализации основных задач, назначения и функционирования прокуратуры», — подчеркивают народные депутаты.