Антикоррупционная программа ГПУ — под контролем комиссии по оценке коррупционных рисков

В Стратегии национальной безопасности Украины, утвержденной Указом президента Украины от 26 мая 2015 года №287/215, коррупция признана актуальной угрозой национальной безопасности Украины. Она негативно влияет на все аспекты жизнедеятельности общества, развитие социальных, финансово-экономических процессов, приводит к огромным экономическим потерям, разрушает правовые и этические отношения между людьми, имеет крайне неблагоприятные политические последствия, в том числе на международном уровне, тормозит развитие государства и становится на пути евроинтеграции. Именно поэтому предотвращение и противодействие коррупционным и связанным с коррупцией правонарушениям является одной из приоритетных задач государства.

Генеральной прокуратурой Украины во исполнение требований статьи 19 Закона Украины «О предотвращении коррупции» (далее – Закон) в марте 2017 года разработана антикоррупционная программа, которой определены принципы общей ведомственной политики, среди которых:

• усовершенствование работы по подбору кадров, повышение квалификации, профессионального уровня работников органов прокуратуры, а также улучшение организации работы на основных направлениях деятельности органов прокуратуры;
• анализ предотвращения и противодействия коррупционным и связанным с коррупцией правонарушениям, выполнения требований Закона работниками органов прокуратуры;
• выявление коррупциогенных рисков в деятельности органов прокуратуры, установление причин и условий их возникновения, реализация мер по их устранению (минимизации);
• принятие мер по материально-бытовому обеспечению и социальной защите работников органов прокуратуры как важных факторов стимулирования труда в органах прокуратуры и предотвращения коррупционных проявлений;
• установление и поощрение новых эффективных предупредительных мер совершению коррупционных и связанных с коррупцией правонарушений работниками органов прокуратуры, в том числе касающихся соблюдения порядка урегулирования конфликта интересов, правил прокурорской этики, а также недопустимости нарушений ограничений и запретов, установленных Законом;
• принятие мер по выявлению конфликта интересов при исполнении полномочий работниками органов прокуратуры и их устранение, осуществление контроля за соблюдением требований законодательства по урегулированию конфликта интересов;
• проведение служебных расследований и создание условий неотвратимости ответственности лиц, совершивших коррупционные или связанные с коррупцией правонарушения;
• принятие дополнительных профилактических мер неприятия к коррупции и другим противоправным проявлениям в прокурорской среде;
• информирование общественности об осуществляемых Генеральной прокуратурой Украины мер по предотвращению и противодействию коррупционным и связанным с коррупцией правонарушениям в деятельности органов прокуратуры, обеспечения доступа к публичной информации.

При подготовке антикоррупционной программы Комиссией по оценке коррупционных рисков в деятельности органов прокуратуры (далее — Комиссия) было идентифицировано 26 коррупционных рисков, возможных при осуществлении полномочий работниками органов прокуратуры. Для их минимизации определено 37 мероприятий, направленных на создание дополнительных предупредительных мер совершения коррупционных и связанных с коррупцией правонарушений.

Комиссией только что завершено проведение первой оценки результатов выполнения мероприятий, срок по которым истек во втором квартале, а также проведен мониторинг состояния выполнения остальных.

Безусловно, рано говорить об эффективности принятых мер, однако Комиссией отмечено, что Генеральной прокуратурой Украины, в том числе на выполнение мероприятий, предусмотренных антикоррупционной программой ведомства на 2017 год, принимаются меры по предотвращению коррупции в органах прокуратуры, созданию условий для ее неприятия, повышению уровня доверия населения к ведомству.

Секретарь Комиссии по оценке коррупционных рисков в деятельности органов прокуратуры — Ю. Куликова

Согласно Закону Украины «О прокуратуре» на Всеукраинской конференции прокуроров, которая состоялась 26.04.2017, избраны члены Совета прокуроров Украины и Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров (далее — КДКП), утверждены документы, которыми регламентирована их работа. Именно к полномочиям этих органов отнесено решение вопросов, связанных с принятием на должность, переводом и увольнением прокуроров, привлечением их к дисциплинарной ответственности. Начало работы органов прокурорского самоуправления является предупредительной мерой совершения коррупционных и связанных с коррупцией правонарушений при решении этих вопросов.

Например, решением Совета прокуроров Украины отказано в рекомендации назначения на должность руководителя одной из местных прокуратур. По  рекомендациям Совета уволено с административных должностей 3 сотрудников.

Национальной академией прокуратуры Украины (далее — НАПУ) разработаны проекты документов, регламентирующих порядок прохождения специальной подготовки кандидатов на должность прокурора, в том числе Порядок прохождения специальной подготовки кандидатов на должность прокурора и методики его оценки, Положение о порядке составления кандидатами на должность прокурора квалификационного экзамена и методика его оценки. Подготовлена программа квалификационного экзамена, а также тестовые и практические задания.

В Генеральной прокуратуре Украины созданы рабочие группы:

• по вопросам проведения анализа деятельности органов прокуратуры, разработки системы оценки качества работы прокурора, которой исследуется эффективность организации деятельности прокуратур и прокуроров;
• по разработке и обновлению проектов документов по организации специальной подготовки кандидатов на должность прокурора.

То есть процедура приема на работу, перевода и увольнения с должности работников прокуратуры в настоящее время содержит многочисленные препятствия совершению коррупционных и связанных с коррупцией правонарушений. Принимаются меры по установлению дополнительных мер.

Прорабатывается также вопрос упорядочения штатной структуры органов прокуратуры.

Вопросы применения национального антикоррупционного законодательства освещены в методических документах ведомства и во время мероприятий учебного характера.

За 6 месяцев текущего года научно-методическим советом одобрено 25 методических документов, в том числе связанных с применением положений антикоррупционного законодательства, например:

• методические рекомендации по участию прокурора в уголовном производстве о преступлениях в сфере служебной деятельности в суде первой инстанции;
• рекомендации по доказыванию в уголовном производстве о коррупционных преступлениях в сфере служебной деятельности.

В НАПУ были проведены учебные занятия для 1254 работников органов прокуратуры, в том числе не имеющих опыта работы на тему: «Правовые средства противодействия коррупции». Повысили квалификацию 1456 работников органов прокуратуры.

Председатель Комиссии по оценке коррупционных рисков в деятельности органов прокуратуры — Д. Миськив

Следует отметить, что продолжается процесс очистки органов прокуратуры от недобропорядочних работников.

С января этого года начала деятельность Генеральная инспекция Генеральной прокуратуры Украины (далее — Генеральная инспекция).

В производстве следователей Генеральной инспекции в течение 6 месяцев 2017 находилось 48 уголовных производств, в 10 из них сообщено о подозрении 12 лицам, в суд передано 4 обвинительных актах.

Например, в июне этого года с обвинительным актом направлено в суд уголовное производство по части 3 статьи 368 УК Украины в отношении руководителя Иванковского отдела Броварской местной прокуратуры Киевской области, который требовал и получил от главного инженера одного из публичных акционерных обществ денежные средства в сумме 3 000 долл. США за снятие ареста с транспортных средств и закрытия уголовного производства.

По результатам проведенных Генеральной инспекцией служебных расследований в течение I полугодия 2017 года за нарушение требований финансового контроля, предусмотренных Законом, к дисциплинарной ответственности привлечено 10 прокуроров, 5 из которых уволены, 8 объявлено предостережение о прекращении неэтичного поведения, предусмотренное статьей 30 Кодекса профессиональной этики и поведения работников прокуратуры (действующего до 27.04.2017).

Так, приказом исполняющего обязанности прокурора Одесской области от 13.04.2017 прокурор Белгород-Днестровской местной прокуратуры уволен с занимаемой должности и из органов прокуратуры за несообщение Национальному агентству по вопросам предотвращения коррупции  (далее – НАПК) о существенных изменениях в имущественном состоянии, в частности о приобретении автомобиля стоимостью 90 тыс. гривен.

Генеральной инспекцией и прокурорами областей в КДКП подано дисциплинарные жалобы в отношении 32 работников органов прокуратуры, нарушивших требования финансового контроля.

По обращению Генеральной инспекции и прокуроров областей, которым предшествовали служебные расследования, НАПК начало полную проверку электронных деклараций 33 прокуроров и следователей органов прокуратуры.

Несмотря на это, Комиссия отметила, что принятые меры по совершенствованию работы с кадрами и проведенная учебно-методическая работа в сфере применения национального антикоррупционного законодательства положительно повлияли на состояние соблюдения требований этого законодательства работниками органов прокуратуры в целом. Прокуроры и следователи сообщали о предложениях получить неправомерную выгоду.

Так, в мае текущего года направлен в суд обвинительный акт в уголовном производстве в отношении руководителя УВБ в Черновицкой области ДВБ Национальной полиции Украины и его заместителя, которые получили от гражданина при посредничестве адвоката неправомерную выгоду в сумме 11 000 долл. США за влияние на принятие прокурором военной прокуратуры Черновицкого гарнизона решения о переквалификации действий подозреваемого в уголовном производстве. Руководители УВБ задержаны.

По сообщению следователя по особо важным делам Главного следственного управления Генеральной прокуратуры Украины, начато уголовное производство в отношении 2 физических лиц, которые предлагали ему неправомерную выгоду в сумме 20 000 долл. США за закрытие одного и начало другого уголовного производства.

В апреле текущего года утвержден Порядок организации работы по вопросам внутренней безопасности в органах прокуратуры Украины, который зарегистрирован в Министерстве юстиции Украины 16.05.2017 за №623/30491. Порядком, среди прочего, предусмотрен механизм обеспечения защиты работников, в том числе тех, которые сообщили о возможных фактах коррупционных и связанных с коррупцией правонарушений или о подстрекательстве к их совершению.

С целью стимулирования такого поведения работников прокуратуры введена практика их поощрения.

Например, по инициативе Генеральной инспекции прокурором Николаевской области в текущем году издан приказ о поощрении 3 работников региональной прокуратуры, которые сообщили о поступивших им предложениях о получении неправомерной выгоды, благодаря чему задокументированы факты покушений на совершение этих преступлений.

Дополнительные предупредительные меры совершения коррупционных и связанных с коррупцией правонарушений работниками органов прокуратуры, кроме Закона, определены в этом Порядке, Кодексе профессиональной этики и поведения прокуроров, Положении о тендерном комитете Генеральной прокуратуры Украины и других организационно-распорядительных документах ведомства.

В частности, статьей 19 Кодекса профессиональной этики и поведения прокуроров предусмотрено, что прокурор должен строго придерживаться ограничений, предусмотренных антикоррупционным законодательством, не допускать любых проявлений, которые могут создать впечатление коррупционных, в том числе вступать во внеслужебные отношения с целью использования служебных полномочий или служебного положения.

Кроме того, пунктом 2 раздела 1 вышеупомянутого Порядка определено, что к действиям, которые порочат звание прокурора и могут вызвать сомнение в его объективности, беспристрастности и независимости, в честности и неподкупности органов прокуратуры, относятся в том числе умышленное сокрытие достоверной информации о совершении другим прокурором действий, нарушающих присягу прокурора или требования Кодекса профессиональной этики и поведения прокуроров.

Указанные положения также будут стимулировать прокурорских работников к неприятию фактов коррупции.

Приняты меры по выявлению фактов исполнения полномочий работниками органов прокуратуры в условиях конфликта интересов. Установлено, что руководителями региональных прокуратур принимались меры по выявлению и урегулированию конфликта интересов. Ни один работник органов прокуратуры в текущем году не привлечен к ответственности за нарушение порядка предотвращения и урегулирования конфликта интересов.

С целью дальнейшей профилактики совершения таких нарушений проведены учебные семинары по этому вопросу, Генеральной прокуратурой Украины разработаны Рекомендации для работников органов прокуратуры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, которые находятся на рассмотрении научно-методического совета.

Работа органов прокуратуры Украины в этой сфере одобрена экспертами GRECO во время проведения четвертого раунда оценивания выполнения Украиной рекомендаций этой организации по вопросам предотвращения коррупции среди прокуроров.

Помимо совершенствования работы с кадрами, учитывая насущную необходимость в пересмотре порядка организации работы органов прокуратуры в условиях реформирования, в текущем году выдано 218 приказов Генеральной прокуратуры Украины из основных направлений прокурорско-следственной деятельности, из которых 5 подлежащих регистрации зарегистрированы в Министерстве юстиции Украина.

Для выполнения мероприятий, предусмотренных антикоррупционной программой ведомства, продолжается обработка всех действующих организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Украины на предмет выявления положений, которые создают благоприятные условия для возможного совершения коррупционных или связанных с коррупцией правонарушений, или подлежат обновлению. Руководство ведомства готово вносить изменения в такие документы и принимать другие с целью установления дополнительных предупредительных мер совершения нарушений.

Уже обновлены отдельные организационно-распорядительные документы, внедрены дополнительные механизмы контроля, которые также будут в определенной степени предотвращать коррупционные и связанные с коррупцией правонарушения.

Например, обновлено Положение о порядке приема-передачи дел, документов и имущества прокуратур, утвержденное приказом Генеральной прокуратуры Украины от 25.05.2017 №155, внесены изменения в Инструкцию по делопроизводству в органах прокуратуры Украины.

Начата подготовка процесса внедрения в органах прокуратуры электронной системы документооборота.

Кроме того, разработаны проекты таких организационно-распорядительных документов:

• Положения об организации кадровой работы в органах прокуратуры;
• Инструкции о порядке рассмотрения обращений и запросов, личного приема граждан в органах прокуратуры;
• Положения о Комиссии по оценке стоимости, решении вопроса о возможности использования, места и срока хранения подарка, полученного уполномоченным лицом Генеральной прокуратуры Украины и утверждение ее персонального состава;
• Порядка использования служебного транспортного средства в органах прокуратуры;
• о внесении изменений в Инструкцию о порядке проведения служебных расследований (проверок) в органах прокуратуры Украины, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры Украины от 24.09.2014 №104 и Порядка проведения тайной проверки добропорядочности прокуроров в органах прокуратуры Украины, утвержденного приказом Генеральной прокуратуры Украины от 16.06.2016 №205;
• о внесении изменений в приказ Генеральной прокуратуры Украины от 20.04.2016 №161 «Об организации деятельности прокуроров по надзору за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан» и другие.

Больше всего коррупционных рисков из идентифицированных Комиссией — возможные злоупотребления при осуществлении полномочий прокурором и следователем в уголовном производстве, начиная с регистрации сообщения о преступлении, завершая выполнением решения в производствах (делах). Их минимизации будет способствовать внесение изменений в УПК Украины и обновление организационно-распорядительных документов.

В частности, продолжается процедура согласования проектов Порядка организации деятельности прокуроров в уголовном производстве, а также приказа «Об организации деятельности прокуроров на стадии пересмотра судебных решений в уголовном производстве».

Кроме того, в Генеральной прокуратуре Украины создана рабочая группа по подготовке предложений по внесению изменений в УПК Украины, работу которой планируется завершить в сентябре этого года.

Субъектам законодательной инициативы уже внесены предложения о внесении изменений и дополнений в такие нормативно-правовые акты:

• Закон Украины «О Государственном бюро расследований» — о внесении изменений в части исключения положений, которые ограничивают право следователей органов прокуратуры занять соответствующие должности в ГБР;
• Закон Украины «О прокуратуре» — в связи с принятием Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)» в части обеспечения реализации функций органов прокуратуры, а также освобождения от уплаты судебного сбора при реализации функции представительства интересов гражданина и государства в суде (с учетом замечаний экспертов ЕС, Совета Европы)
• Бюджетного кодекса Украины — о внесении изменений в части снятия ограничений применения статьи 81 Закона Украины «О прокуратуре».

Кроме того, направлены предложения по законопроекту №6553, зарегистрированного в Верховном Совете Украины 07.06.2017 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины, направленные на обеспечение деятельности Генеральной инспекции» в части урегулирования вопроса проведения проверок на добропорядочность работников Генеральной инспекции и прокуроров Специализированной антикоррупционной прокуратуры.

По результатам проведенной оценки результатов выполнения мероприятий, предусмотренных антикоррупционной программой ведомства, Комиссия пришла к выводу о том, что Генеральной прокуратурой Украины приняты меры для усовершенствования процесса отбора, обучения и воспитания кадров, защиты работников прокуратуры, обеспечения качественного нормативного регулирования деятельности органов прокуратуры на основных направлениях прокурорско-следовательской деятельности. Принятые меры могут способствовать достижению основной цели разработки антикоррупционной программы ведомства — созданию дополнительных предупредительных мер совершения работниками органов прокуратуры коррупционных и связанных с коррупцией правонарушений.

К сожалению, эффективность выполнения отдельных мероприятий зависит от работы Верховной Рады Украины, на рассмотрении которой находится ряд проектов законов, разработка которых нацелена на совершенствование работы органов прокуратуры.

Выполнение антикоррупционной программы ведомства находится под постоянным контролем руководства Генеральной прокуратуры Украины и Комиссии. Следующая оценка результатов выполнения мероприятий будет проведена в октябре этого года. О ее результатах будет сообщено общественности.

Председатель Комиссии по оценке коррупционных рисков в деятельности органов прокуратуры — Д. Миськив

Секретарь Комиссии по оценке коррупционных рисков в деятельности органов прокуратуры — Ю. Куликова