Как будет работать миссия МВФ в Украине

21 декабря миссия МВФ начала свою работу в Украине.

Заместитель исполнительного директора от Украины в МВФ Владислав Рашкован рассказал о механизме, как проходит миссия, и о том, по каким критериям происходит оценка того, предоставлять ли транш.

«Как проходит миссия МВФ?

Небольшой (не правда – это лонгрид) подарок для тех, кто интересуются вопросом МВФ. Кто не привык читать длинные тексты – в самом начале краткое саммари:

Саммари

1. У МВФ 3 основных инструмента для работы со 190 странами-участниками: Наблюдение, Кредитование, Техническая помощь. В 2020 году прокредитовал 83 стран на сумму более 102 млрд долл.
2. 9 июня МВФ утвердил программу стендбай на 18 месяцев общей суммой в 5 млрд долл, в т.ч. разрешив направить средства на поддержку бюджетных затрат во время пандемии;
3. Руководителем по любой стране в МВФ является руководитель миссии. Именно руководитель миссии имеет исключительное право переговоров по программе с Правительством. Никто другой, даже руководитель Фонда, не проводит переговоры;
4. Для работы руководитель миссии привлекает экспертов из разных подразделений Фонда – некоторых на временной основе для решения отраслевых задач;
5. Перед тем, как начать миссию для пересмотра программы, руководитель миссии согласовывает с внутренними департаментами институциональную директиву для проведения переговоров. Руководитель миссии может проводить переговоры только в рамках директивы.
6. Во время миссий эксперты Фонда ведут переговоры с институтами, которые формируют Правительство, а не с отдельными политиками. Фонд никогда не обсуждает персоналии членов Правительства.
7. Выбор политик, которые поддерживает Фонд в той или иной стране, в первую очередь зависит от политики Правительства. Во вторую очередь – от анализа рисков, которые видит Фонд в стране. Часть политик находит свое отражение в виде предварительных условий программы, другие же становятся структурными маяками.
8. Миссия первого пересмотра программы стендбай началась дистанционно 21 декабря и из-за праздников и разницы в часовых поясах продлится большую часть января. Успешные миссии заканчиваются соглашениями на уровне персонала.
9. Все решения в Фонде принимаются Исполнительным Советом Директоров МВФ, в котором заседают 24 директора, представляющие 190 стран-участников Фонда.

А теперь все это более детально:

Инструменты в руках Фонда

У МВФ 3 основных инструмента для работы со 190 странами-участниками: Surveillance (Наблюдение), Lending (Кредитование), Technical assistance - TA (Техническая помощь). Surveillance и TA работают практически во всех странах (есть все же несколько «некооперативных» стран-участников, которые не предоставляют данные, или военные действия в которых, не позволяют проводить Surveillance). Все остальные страны в рамках 4 статьи Устава МВФ (Article IV) обязаны принимать и следовать советам Фонда, даже США и Япония.

В 2020 году из-за пандемии большая часть Surveillance была отложена на 2021 год – в связи с закрытием границ миссии для анализа стран (так называемые Article IV миссии) не смогли начаться: во многих, особенно бедных, странах не было возможности постоянно проводить дистанционные консультации.

В то же время Фонд сфокусировался на предоставлении помощи (Lending) разным странам. Итого Фонд в 2020 году помог 83 странам на сумму более 102 млрд долл, в т.ч. в июне утвердив программу поддержки Украины.

Кредитование

С точки зрения Lending для развивающихся стран, к которым относится Украина, у Фонда есть 2 основных продукта: EFF - Программа расширенного кредитования (которая направлена в основном на структурные реформы сроком до 4 лет) и SBA – стендбай кредит (направленный на решение кризисных задач, в основном связанных с проблемами платежного баланса. Цель таких программ – предоставить confidence – уверенность рынкам и рыночным игрокам внутри и за пределами страны). В 2020 в мире кризис, а также и пандемия принесли проблемы для украинской экономики, поэтому именно программа SBA была выбрана для Украины.

В 2020 году в Фонде был также популярен инструмент RFI – Rapid financial instrument – быстрое небольшое антикризисное финансирование, применимое для условий пандемии (раньше использовали при эпидемии Эбола в Африке). Финансирование в рамках этого инструмента предоставлялось для стран, у которых не было других сопутствующих (underlying) проблем с платежным балансом, и было направлено в основном для краткосрочного финансирования затрат на медицину, но могло быть также использовано и на зарплаты врачам, на пособия по безработице, помощь бизнесу и т.д.

Как я отметил выше, в Украине в 2020 и 2021 году достаточно сложный график внешних платежей, поэтому инструмент RFI был не применим в Украине. Вместо него программа SBA, согласованная, в июне 2020 году МВФ для Украины на 18 месяцев общей суммой в 5 млрд долл, включала в себя все те аспекты, которые могли бы быть включены в RFI, в т.ч. разрешение направить средства траншей (а средства Фонда выдаются именно в форме траншей – т.е. по частям) на поддержку бюджетных затрат во время пандемии. Первый транш от МВФ был предоставлен украинскому Правительству в размере 2.1 млрд долл в июне сразу после утверждения программы.

Руководитель миссии

Руководителем по любой стране (есть в стране программа или проводится только Surveillance) является руководитель миссии (IMF mission chief). Соответственно, в Фонде более 100 сотрудников выполняют роли руководителей миссии. Это считается важной позицией, и также важной ступенькой для дальнейшего карьерного роста внутри Фонда.

Многие (но далеко не все) эксперты Фонда «растут» внутри организации за свою 20-25 летнюю карьеру, переходя с позиции руководителя миссии в небольшой стране к руководителю миссий для стран G7 или для больших программ типа Аргентина, Греция, Украина, Египет. В целом руководитель миссии МВФ для Украины – это высокая позиция внутри Фонда.

До мая 2020 года руководителем миссии по Украине был Рон ван Руден. С мая руководителем стала Иванна Владкова-Холлар, до этого также возглавлявшая программы Фонда в Молдове и Северной Македонии. Обычно руководители миссии меняются каждые три-четыре года, и смена в 2020 году была абсолютно плановой, принимая во внимание, что Рон ван Руден работал на этой позиции с лета 2016 года, т.е. почти 4 года.

Руководитель миссии по Украине работает в Европейском департаменте. Организационно над ней находятся как минимум заместитель директора департамента и директор департамента, а по иерархии выше - Менеджмент Фонда. Однако, по вопросам страны именно руководитель миссии имеет исключительное право переговоров. Никто другой в организации, даже руководитель Фонда не проводит переговоры. Это один из ключевых принципов работы Фонда, хотя многим в этом сложно поверить.

Координация работы в Фонде

Работает ли руководитель миссии в одиночку? Конечно, нет – в Фонде очень гибкая матричная система привлечения экспертов на миссии. Во-первых, руководитель миссии имеет постоянную команду экспертов – экономистов (desk economists), которые с ней работают в Европейском департаменте. Эти люди 100% времени занимаются только Украиной на протяжении 2-3 лет. Потом они переключаются на другие страны, растут по карьерной лестнице в надежде тоже стать руководителями миссий.

Также руководителю миссии во время и между миссиями помогает локальный представитель Фонда в стране. В Украине с 2017 года руководителем локального офиса МВФ (resident representative) является Йоста Люнгман.

Кроме того, руководитель миссий привлекает к работе экспертов из других подразделений. Для Украины это эксперты из MCM департамента (который занимается центральными банками, финансовым сектором и рынками капитала), FAD (фискальный департамент, который работает с Минфином, налоговыми и таможнями), LEG (департамент, который занимается кроме всего прочего вопросами предотвращения отмывания денег и антикоррупцией), STA (статистики), RES (исследований) и тд.

Эксперты этих департаментов могут быть как постоянными членами команды, так и подключаться временно под конкретные задачи. Что важно, у этих приглашенных экспертов в рамках матричной системы в период миссий руководителей фактически два: руководитель миссии и руководитель их подразделения, который согласовывает набор политик – каждый в своей области компетенции.

Набор политик, которые поддерживает Фонд

Выбор политик, которые поддерживает Фонд в той или иной стране – это улица с двусторонним движением. Во-первых, выбор зависит от видения Правительства в стране. Под Правительством я понимаю, broad government – Кабинет министров, отдельные министерства, НБУ, Офис Президента.

Правительство анализирует риски в стране, смотрит на свою политическую программу и предлагает набор мер по улучшению в стране, снижению макроэкономических, фискальных и финансовых рисков, достижению устойчивого роста.

Сотрудники Фонда анализируют предложенные Правительством меры и сравнивают их с результатом своего анализа (в рамках Surveillance), а также с политиками, которые сейчас поддерживают профильные департаменты, о которых я говорил вверху. Фонд проводит переговоры с представителями Правительства, и результаты этих переговоров находят отражение в MEFP (меморандуме об экономических и финансовых политиках) и LOI (письмо о намерениях), которые подписываются представителями Правительства (в Украине это 4 подписи: Президента, Премьер-министра, Министра финансов и Главы НБУ. В других странах подписанты могут быть другими. Например, в Боснии-Герцеговине подписантов - семь).

Набор согласованных политик «раскладывается» на весь срок программы, финансируемой Фондом. Часть политик находит свое отражение в виде предварительных условий программы (prior actions). Другие становятся так называемыми структурными маяками (structural benchmarks) – мерами, которые Правительство обещает выполнить в течение программы для достижения целей программы.

Проводит ли руководитель миссии самостоятельную политику во время миссии?

Сами по себе переговоры МВФ с Правительством организуются во время регулярных миссий и только. Все остальное общение властей страны с представителями Фонда носят неформальный – промежуточный характер. Даже на высоком уровне. Переговоры - только на миссии.

Перед тем, как приехать в страну (даже на дистанционную миссию, как в 2020 году) руководитель миссии проходит сложный, но важный «бюрократический» процесс – согласовывает так называемый Policy note – институциональную директиву для проведения переговоров.

Эта директива включает в себя набор политик, которые будут обсуждаться и институциональную позицию Фонда. Policy note готовится руководителем миссии на базе предварительного общения с Правительством, анализа данных Surveillance, анализа заявлений о политиках Правительства, анализа статистических данных, прогнозов макроэкономистов и тд.

Руководитель миссии согласовывает директиву со своим руководством департамента и затем отправляет ее во все задействованные ключевые департаменты для согласования.

Само согласование может занимать 2-3 недели. Согласование не обязательно проходит легко – опять-таки хочу напомнить, что у каждого департамента есть свое видение по ситуации в стране, и оно не обязательно совпадает с видением руководителя миссии. Обычно проходит несколько раундов внутренних переговоров, которые часто выливаются в корректирование / дополнение директивы, подготовленной руководителем миссии.

После согласования внутри департаментов (interdepartmental review) директива направляется в еще один важный внутренний департамент Фонда – SPR (strategy, policy and review – департамент стратегии, политик и пересмотров). Эксперты SPR проверяют, насколько директива совпадает с общими политиками и рекомендациями Фонда в этом регионе или в решении конкретно этих проблем.

После этого руководитель миссии представляет Policy note на утверждение Менеджмента Фонда (Главы Фонда или ее заместителей, которые занимаются конкретной страной). Для Украины это Глава Фонда – IMF Managing Director, которая и согласовывает начало самой миссии. На этом первая из пяти ролей Менеджмента в процессе утверждения / пересмотра программы для любой страны заканчивается, но сам по себе процесс только начинается.

С кем общается МВФ?

Что важно знать и понимать – МВФ и его сотрудники работают в каждой стране с институтами, которые формируют Правительство (в широком смысле), а не с отдельными политиками (министрами). Фонд никогда не поддерживает или не осуждает конкретного индивидуума в Правительстве – Фонд обсуждает исключительно политики (policies).

Поэтому не верьте слухам и сплетням, что Фонд «обеспокоен назначением» того или иного министра. Такого не может быть в принципе. А вот обеспокоен ли Фонд неразумными политиками (policies), вы можете видеть в публичных высказываниях Фонда.

Фонд также может работать с экспертным сообществом, профильными ассоциациями, иногда с руководителями крупных государственных корпораций, деятельность которых является значимой (macro critical) для экономики страны, представителями гражданского общества. Однако, переговоры с этой группой экспертов не проводятся, их информация используется сотрудниками Фонда исключительно для определения контекста и подготовки своих отчетов.

Как организовывается миссия?

В целом Фонд работает через миссии. У МВФ много разных типов миссий: в рамках Surveillance есть Article IV миссии, во время которых в странах собираются данные об экономике и политике, но без решений о кредитовании. Есть safeguard missions – миссии защитных механизмов – в рамках больших по размеру программ приезжают (даже дистанционно) отдельные эксперты Фонда, которые убеждаются в сохранности средств Фонда (точнее средств доноров Фонда), анализируя качество работы НБУ и Минфина. Есть миссии технической помощи – их могут быть десятки – часто такие миссии не очень публичны, но все равно их отчеты можно найти на сайте Фонда.

В рамках программ кредитования мы чаще всего говорим о двух типах миссий: миссии для начала новых программ и миссии пересмотра (review missions). Миссия первого типа была организована в апреле-мае этого года, перед утверждением программы для Украины в июне.

Так как программы кредитования имеют определенный срок (от 1.5 до 4 лет), то задачи программы разбиваются на временные отрезки – чаще всего или квартальные или полугодичные. Выбираются так называемые даты отчетности и даты пересмотра. К этим датам подвязываются даты выдачи траншей. И именно для таких пересмотров организовываются review missions. О календаре самих миссий Фонд договаривается с Правительством при подписании MEFP, о котором я говорил вверху. И сами по себе миссии – это дорога с двусторонним движением, в рамках которых идут переговоры.

А что же у нас сейчас?

Именно такая миссия для первого пересмотра программы Стенд бай, утвержденной в июне 2020, началась на этой неделе, 21 декабря. Из-за пандемии миссия проходит исключительно в дистанционном формате – через инструменты онлайн конференций и коллаборации.

В принципе миссия должна была начаться раньше, но Украина сначала пропустила окно возможности для пересмотра летом, а затем вошла в бюджетный процесс на 2021 год, и Фонд должен был дождаться окончательного принятия бюджета. Сам по себе перенос миссии – явление достаточно обыденное, хотя всем, конечно, хотелось бы, чтобы первоначальные планы дат пересмотра соблюдались.

Спектр политик, которые будут обсуждаться в рамках миссии, - не секрет. Просто откройте MEFP и LOI, подписанные Правительством в июне 2020 года, добавьте к нему те неурядицы в антикоррупции, судебной системе и в других областях, которые случились с июня 2020 года, и вы поймете список поднимаемых вопросов. В недавних интервью Премьер-Министра, Министра финансов, Главы НБУ вы можете также о них прочитать – мне кажется, что список вопросов точно никто не скрывает. Их же озвучила руководитель миссии во время вступительной встречи с представителями Правительства 21 декабря.

Принимая во внимание приближающие праздники, миссия началась в понедельник, 21 декабря, проработала 3 дня до 23 декабря и продолжится уже после окончания новогодних праздников. В среднем миссия идет полных 10-12 рабочих дней (т.е. чуть больше 2 календарных недель). Однако, дистанционный характер миссии, а также разница во времени в 7 часов между Вашингтоном и Киевом оставляет на каждый день всего 4-5 часов работы вместо 8-10 рабочих часов в Киеве во время обыкновенной миссии. Так что не исключаю, что эта миссия может быть чуть дольше.

Поэтому не стоит ждать никаких объявлений об окончании миссии сейчас или связывать отсутствие коммуникации с какими-то проблемами. Ход переговоров является конфиденциальной информацией, поэтому я никогда публично его не коммуницирую и не отвечаю, как проходит миссия. Могу только сказать, что все запланированные встречи, как на высшем уровне, так и на экспертном уровне, за 3 дня были проведены и прошли хорошо.

Чем должна закончиться миссия?

Миссии должны заканчиваться соглашениями на уровне персонала (staff level agreement – SLA). Достижение SLA означает, что Фонд и Правительство пришли к согласию по статусу основных политик в рамках MEFP и договорились о следующих шагах по внедрению политик, предусмотренных в MEFP. По согласию сторон сам MEFP также может дополняться и изменяться при пересмотрах, отражая новые вводные и вызовы, которые стоят перед страной.

Достижение SLA – прерогатива руководителя миссии, который проводит пересмотр. Никто не вправе вмешиваться в работу руководителя миссии во время миссии – в переговорах руководитель миссии представляет институт МВФ на основе директивы, выданной ему/ей Менеджментом Фонда.

О достижении SLA Фонд сообщает публично. В принципе заключение SLA может потребовать больше времени (особенно согласование текста MEFP), поэтому иногда публичное заявление Фонда может затягиваться после окончания миссии, но такая задержка не должна быть большой.

Однако, миссии могут и не закончиться соглашением на уровне персонала - никакой трагедии в этом нет. Никто экспертов Фонда и руководителя миссии не может принудить к достижению соглашения. Руководитель миссии работает исключительно в рамках полученной институциональной директивы, согласованной с десятком департаментов Фонда.

Если же у руководителя миссии не получается договориться с Правительством, или Правительство в рамках переговоров не смогло дать тех заверений по политикам, которые обсуждались, то миссия Фонда заканчивается без пересмотра – для того, чтобы в этом убедиться достаточно заглянуть в новейшую историю Украины последних нескольких лет. Достижение или недостижение соглашения никак не влияет на карьеру сотрудников МВФ.

А что будет после миссии?

Важно понимать, что миссия не принимает решения о выдаче транша. После окончания миссии и при достижении соглашения на уровне персонала снова открывается дорога с двусторонним движением. Руководитель миссии «виртуально возвращается» в офис и начинает готовить staff report – отчет по результатам миссии (сам по себе отчет также является частью материалов, которые потом выносятся на Совет директоров Фонда – к сожалению, журналисты его вообще не читают в Украине, а читают только MEFP).

Сам по себе staff report также проходит ту же бюрократическую процедуру согласования внутри департаментов Фонда – по процедуре, описанной вверху. Фактически эксперты Фонда проверяют, насколько соглашение, достигнутое руководителем миссии во время переговоров, соответствует той директиве, которую она получила. После этого Менеджмент утверждает сам по себе отчет (это вторая роль Менеджмента) и разрешает направить отчет на рассмотрение Совета директоров Фонда.

В то же время Правительство выполняет часть обязательств, которое взяло на себя в переговорах, например, выполняет предварительные условия программы (prior actions).

При совпадении нескольких событий: согласовании текста отчета по результатам миссии (staff report), подписании Правительством письма о намерениях (LOI), финальном согласовании текста Меморандума об экономических и финансовых политиках (MEFP) и выполнении предварительных условий по программе руководитель миссии направляет все материалы на рассмотрение Исполнительного совета директоров Фонда.

Кто в конце концов принимает решение по выделению финансированию стран?

Все решения в Фонде принимаются Исполнительным Советом Директоров (IMF Executive Board). В Совете директоров Фонда «заседают» 24 исполнительных директора (Executive directors) или их заместителей (Alternate Executive directors), которые представляют 190 стран – участников Фонда. Некоторые директора представляют только 1 страну (например, США, Франция, Китай, Япония и тд). Другие же представляют несколько стран (Constituency).

Каждый из директоров имеет определенный процент голосов (квоту) в решениях Фонда. Constituency, в который входит Украина, также представляет еще 15 европейских стран и обладает четвертой по размеру квотой в Фонде (после США, Японии и Китая). Руководителем Совета директоров является IMF Managing Director или делегированный ею заместитель.

Материалы по пересмотру программы по любой стране должны быть предоставлены на заседание Совета директоров за 2 недели до самого заседания. Как проходят сами заседания, я уже описывал три года назад здесь. С того времени ничего не поменялось – разве что с середины марта 2020 все заседания Совета директоров проходят в онлайн режиме, но они все так же начинаются минута в минуту по расписанию. Итого за 2020 год мы провели около 200 заседания Совета директоров.

На что же смотрят Исполнительные директора при голосовании? Во-первых, они смотрят на предыдущие материалы программы (для Украины это MEFP, согласованный в июне 2020). Затем изучают LOI и обновленный MEFP, читают staff report. Большинство директоров G7 также получают материалы из казначейств и центральных банков своих стран, от своих посольств в Киеве (через соответствующие министерства иностранных дел). Обработав все эти материалы директора или их заместители/советники общаются с руководителем миссии, задают вопросы, они также общаются с директором, который представляют страну.

Зная политику Фонда, изучив обещания, которые дала страна при подписании программы, прочитав отчет о выполнении списка предварительных действий, которые Правительство согласовало перед достижением соглашения на уровне персонала, мониторя публичные и непубличные новости по стране, каждый из Исполнительных директоров делает свое личное решение (которое также отражает институциональную позицию стран, которые он\а представляет в Совете директоров) поддержать или не поддержать конкретное решение по стране. И бывает, что решения не принимаются или не выносятся на заседание Совета директоров из-за негативного мнения отдельных директоров, обладающих высоким размером квоты. Никто из сотрудников Фонда, даже Менеджмент, не может влиять на позиции отдельных директоров по каждому вопросу.

После утверждения пересмотра на Совете директоров дается публичная коммуникация Фонда, а также финансовый департамент Фонда перечисляет средства транша со счетов доноров Фонда на счета украинского Правительства. Руководитель миссии делает новую передышку и готовится к новому запланированному пересмотру. А Совет директоров переходит к обсуждению поддержки какой-то другой страны.

А какая же роль Менеджмента в утверждении программы или пересмотре?

Кроме согласования миссии и утверждения отчета после окончания миссии, представитель Менеджмента председательствует на заседании, где утверждается программа или пересмотр программы. Кроме того, до заседания Совета директоров или сразу после Менеджмент может провести разговор с руководителем страны или для того, чтобы получить окончательные заверения по программе (до заседания) или поздравить с успешным утверждением/пересмотром программы на Совете директоров (после заседания – congratulatory call – поздравительный разговор). И все.

Нет, забыл еще – роль Менеджмента состоит в том, чтобы весь этот механизм, который я описал вверху - начиная с отлаженного функционирования матричной системы организации, выбора квалифицированных руководителей миссий и локальных представителей, согласования политик, утверждения директив, организации миссий, профессиональной дискуссии внутри подразделений, своевременного прохождения всех согласовательных процедур и утверждения пересмотров на Совете директоров – работал. И он таки работает.

Так что надеюсь, что вскоре (через пару месяцев) мы сможем организовать разговор Главы МВФ с руководством страны для того, что высказать слова обоюдной благодарности и уважения после получения очередного транша. Чтобы это произошло – просто каждый должен делать свою работу. И все», - отметил он.

 Подписывайтесь на наш Telegram-канал, чтобы быть в курсе самых важных событий.