Как будут создавать Бюро экономической безопасности

В Верховной Раде Украины находился на рассмотрении проект закона № 3087 от 2.07.2020 г. «О Бюро Экономической Безопасности Украины»  И вот, 28 января 2021 года, Закон принят во втором чтении и в целом. Согласно данным сравнительной таблицы, к законопроекту (ко второму чтению) было предложено 1528 поправок (из них 1102 учтено, отклонено 426).  

О необходимости скорейшего принятия закона, создания и функционирования Бюро Экономической Безопасности (далее – БЭБ) не говорил только ленивый! Мнение экспертов сводилось к тому, что, исходя из статистики досудебного расследования уголовных дел, открытых по признакам преступления, предусмотренного статьёй 212 Уголовного Кодекса Украины (уклонение от уплаты налогов), ситуацию нужно срочно менять.

Судите сами - в 2018 году всего было открыто 1099 уголовных производств по статье 212 Уголовного кодекса Украины (далее - «УК Украины»), из них только 39 передано в суд с обвинительным актом. По 2019 было зарегистрировано 852 уголовных производства по статье 212 УК Украины и направлено в суд лишь 22 обвинительных акта.

 В период с января по декабрь 2020 года зарегистрировано 910 уголовных производств по ст. 212 УК Украины. Из них, закрыты 124 уголовных производства, а в суд направлено лишь 10 обвинительных актов! Для полноты картины следует также отметить, что за прошедший 2020 год кроме 10 обвинительных актов в суд также было направлено 28 производств с ходатайством об освобождении от уголовной ответственности по статье 212 УК Украины. Таким образом, из 910 зарегистрированных уголовных производств было закрыто 124, а в суд было направлено лишь 38 (10 с обвинительным актом и 28 с ходатайством об освобождении от уголовной ответственности);

Учитывая указанную статистику, можно обоснованно предположить, что много уголовных производств по уклонению от уплаты налогов начинаются в случаях, когда явно отсутствует состав преступления по ст. 212 УК Украины, а досудебное расследование может осуществляться для оказания давления на бизнес. При этом, во время таких расследований уголовных производств по уклонению от уплаты налогов, налоговая милиция может осуществлять ряд таких следственных и процессуальных действий, как обыски, изъятие вещей и документов, допросы сотрудников, арест счетов компании и тому подобное. Такие действия правоохранителей является своеобразным давлением на бизнес, и могут частично, или полностью парализовать работу любой компании, которая попадает под прицел расследования.

Аналитический подход к расследованию экономических преступлений

На необходимость кардинального изменения существующих подходов к расследованию экономических преступлений в течении последних пяти лет, неоднократно настаивал Совет бизнес – омбудсмена (далее – СБО). В рекомендациях Совета прямо указывалось на целесообразность скорейшего создания единого органа, который бы эффективно противодействовал экономической преступности. В частности, Совет аргументировал необходимость создания БЭБ тем, что в срочном порядке нужно менять подходы к расследованию случаев уклонения от уплаты налогов. Указывалось, что правоохранители открывают уголовные дела до того, налоговое обязательство окончательно согласовано (например, имеет место быть налоговый спор в суде). 

СБО неоднократно заявлял о скорейшем введении в практику расследования вышеуказанных, а также других преступлений в сфере экономики, так называемого «аналитического, или риск – ориентированного подхода».

Мы решили разобраться, насколько задекларированный аналитический подход, соотноситься с реальными полномочиями новой структуры. Итак, статьёй 4-й закона, определены основные задачи БЭБ. Среди прочего указаны задачи, которые показывают применение аналитических методов при проведении расследований. Это:

• выявление зон рисков в сфере экономики путем анализа структурированных и неструктурированных данных;
• оценки рисков и угроз экономической безопасности государства, наработки способов их минимизации и устранения; обеспечение экономической безопасности государства путем предупреждения, выявления, пресечения, расследования уголовных правонарушений, посягающих на функционирование экономики государства;
• планирование мероприятий в сфере противодействия уголовным правонарушением, отнесенным законом к его подследственности.

Ликвидация налоговой милиции и некоторых подразделений СБУ

Альтернативный законопроект № 3087 не предусматривал использование риск – ориентированного подхода в работе БЭБ. Напротив, исходя из формулировки в альтернативном варианте проекта закона, БЭБ представлялось его авторам, как государственный правоохранительный орган. Можно предположить, что в работе новой структуры, старые методы работы были бы снова «поставлены во главу угла».

Абсолютно логичным представляется ликвидация подразделений налоговой милиции, методы работы которой (печально известные «маски – шоу»), постоянно вызывали большое количество нареканий со стороны бизнес – сообщества. Такие подразделения должны быть ликвидированы не позднее шести месяцев с момента вступления в силу закона. Обязанность по ликвидации налоговой милиции возложена на Кабинет Министров. В связи с этим, возникает только один вопрос – а не получится ли так, что старые кадры смогут стать детективами БЭБ и будут применять прежние методы в работе в новой структуре? Вопрос пока остаётся открытым.

Гораздо сложнее вопрос о внесении изменений в структуру и перечень полномочий Службы Безопасности Украины (далее – СБУ). Ни для кого не секрет, что за все годы независимости нашей страны, реформа деятельности национальной спецслужбы декларировалась неоднократно. Евро интеграция Украины, поступательное движение в Северо – Атлантический Альянс, заставили серьёзно задуматься о глубоких реформах СБУ. С созданием БЭБ, планируется исключить из состава СБУ подразделения по борьбе с коррупцией и организованной преступностью, а также «экономическую контрразведку». Такая инициатива депутатов, безусловно, согласуется с Концепцией Реформы СБУ. Вопрос об исключении вышеуказанных подразделений из состава спецслужбы, должен быть рассмотрен повторно, с внесением необходимых изменений в недавно принятый закон о БЭБ.

Наиболее противоречивым, представляется исключение из состава СБУ контрразведывательного подразделения защиты экономики государства. Вроде бы логика законодателя понятна – все функции, относящиеся с экономической безопасности государства, у СБУ изъять! Однако, на вышеуказанное подразделение возложена весьма специфическая функция охраны от иностранных разведок разного рода ноу-хау, изобретений, полезных моделей и т.д. в гражданском секторе экономики. Согласитесь, что только люди, обладающие специфическими знаниями и навыками, способны эффективно противостоять представителям иностранных спецслужб. В своих интервью, Глава СБУ, неоднократно заявлял, что вопрос сохранения кадрового ядра сотрудников СБУ, которые противостояли организованной преступности и иностранным разведкам должен быть решён положительно, чтобы настоящие профи смогли и дальше работать на благо страны.

Изменения в Уголовный и Уголовный  Процессуальный Кодексы Украины

Законопроект предполагал внесение изменений в ст. 214 УПК, а именно ч. 10 ст. 214 УПК где устанавливается, что сведения об уголовном правонарушении, предусмотренном ст. ст. 212, 212-1 УК, могут быть внесены в Единый реестр досудебных расследований только в случае, когда налоговое правонарушение определено актом документальной проверки в соответствии с требованиями ст. 86 Налогового кодекса Украины и другими дополнительными фактическими данными, устанавливают наличие или отсутствие фактов и обстоятельств уголовного правонарушения. Как мы уже упоминали ранее, Совет бизнес - обмудсмена, принимал активное участие в оценке положений законопроекта с целью предотвращения законодательных возможностей применения давления на бизнес. Так, СБО требовал, чтобы предложенная законом редакция ч. 10 ст. 214 УПК, была исключена из закона, либо существенно переработана. Аргументация – статья закона содержала значительный риск того, что каждая налоговая проверка, заканчивающаяся доначислением налоговых обязательств на значительную сумму, потенциально может повлечь регистрацию уголовного производства в отношении проверяемого физического, либо юридического лица. При этом совершенно не учитывался факт того, что предприятие, или предприниматель имеют право обжаловать данное решение в суде. По сути, если бы статья закона была принята в неизменном виде, это было бы грубейшим нарушением права на судебную защиту! К чести законодателя необходимо отметить, что в поданном ко второму чтению законопроекте, такое положение статьи было исключено.

Кроме того, в редакции первого чтения предлагалось дополнить Уголовный кодекс Украины статьей 222-2, которой предусмотрена ответственность за «хищение или завладение бюджетными средствами путем получения бюджетного возмещения или подачи заявления о возврате суммы бюджетного возмещения на основании представления заведомо ложных сведений, в том числе в результате использования заведомо поддельного документа (мошенничество с налогом на добавленную стоимость)». В редакции ко второму чтению такая статья была изъята из законопроекта про БЭБ. Это обусловлено тем, что на рассмотрении парламента находится проект Закона о внесении изменений в административного и уголовного законодательства по внедрению деятельности Бюро экономической безопасности Украины № 3959-1 от 25.08.2020. Хотя, какой будет окончательная редакция данного законопроекта, пока сказать весьма сложно!

Общественной контроль работы БЭБ

Блок статей законопроекта об общественном контроле работы БЭБ стал, наверное, одним из самых обсуждаемых экспертным сообществом! Что характерно – многие эксперты в один голос говорили о полномочиях представителей общественности на стадии формирования Бюро, при этом, почему – то начисто забывая непосредственно возможные механизмы осуществления такого контроля!

История вопроса: в законопроекте, который рассматривался Верховной радой в первом чтении, предусматривалось назначение Директор БЭБ Президентом Украины. Однако, ко второму чтению, законодатели учли предложения, и законопроект был представлен уже с совершенно другими формулировками. Так, Директор Бюро экономической безопасности Украины должен быть назначен на должность Кабинетом Министров Украины по представлению Премьер-министра Украины по предложению комиссии по проведению конкурса (далее - «Конкурсная комиссия»). Также, некоторые формы общественного контроля вводятся в работу непосредственно Конкурсной комиссии, а именно:

• кандидатуры лиц для назначения Верховной Радой Украины избираются из представителей общественных объединений, профессиональных союзов и их объединений, ассоциаций, организаций работодателей и их объединений, негосударственных средств массовой информации, зарегистрированных в установленном порядке и прошли обсуждение на специальном открытом заседании комитета Верховной Рады Украины;
• заседание конкурсной комиссии открыты для представителей международных организаций, средств массовой информации и журналистов. Обеспечиваются видео- и аудиофиксация, трансляция в режиме реального времени заседаний конкурсной комиссии на официальном сайте Кабинета Министров Украины.

Если же говорить о составе Конкурсной комиссии, то, к сожалению многих политиков и экспертов, указывали на то, что поданный ко второму чтению законопроект, не содержал указания на возможность участия в работе Конкурсной комиссии авторитетных иностранных специалистов. Непонятно, собственно почему, законодатель пошёл именно таким путём! Ведь при создании НАБУ, в работе Конкурсной комиссии принимали активное участие иностранные эксперты.

Но, несомненным плюсом является то, что народные депутаты приняли рекомендации того же Совета бизнес – омбудсмена и предусмотрели создание Совета Общественного контроля в составе 15 человек, которые, в свою очередь, будут избраны методом рейтингового интернет – голосования гражданами Украины.

Возвращаясь к вопросу о реальных механизмах общественного контроля, парламентарии предусмотрели внесение изменений в абзац второй части третьей статьи 17 Закона о БЭБ следующего содержания: «Директор Бюро экономической безопасности Украины образует конкурсную комиссию, которая проводит конкурс на занятие вакантных должностей гласных штатных работников в Бюро экономической безопасности Украины. Директор Бюро экономической безопасности Украины включает в состав конкурсной комиссии представителей определенных Советом общественного контроля при Бюро экономической безопасности Украины (не более трех человек в составе конкурсной комиссии)».

Кроме того, статья 31 закона, дополнена новыми пунктами такого содержания:

• 4) избирает из ее (Совета общественного контроля) членов представителей, входящих в состав конкурсных комиссий Бюро экономических расследований Украины (кроме конкурсных комиссий, которые проводят конкурсы на должности, сведения о которых составляют государственную тайну);
• 5) избирает из своего состава представителей, входящих в состав дисциплинарной комиссии Бюро экономических расследований Украины;

Вопросы о кадровом обеспечении деятельности БЭБ

Главное юридическое управление Верховной Рады Украины представило многочисленные замечания в плане законодательного закрепления вопросов, связанных с формированием кадрового состава Бюро. Особенно много нареканий вызвало включение в закон о БЭБ статей, которые дублируют Закон Украины «О государственной службе». Также, мы постарались коротко и ёмко отразить главные моменты, которые закрепляют процедуру отбора кандидатов в новый орган.  Важнейший момент – в законе чётко прописан запрет на приём граждан на службу в БЭБ без конкурса запрещено! Также, устанавливается максимальная предельная численность штата БЭБ (до 4 тыс. человек) и надлежащий уровень оплаты труда работников БЭБ (не менее 20 размеров прожиточного минимума для трудоспособных лиц). Это соответствует позиции СБО, что сотрудники БЭБ должны быть отобраны на конкурсной основе без предоставления каких-либо преимуществ кандидатам, которые сейчас работают в уже действующих правоохранительных органах.

Исходя из норм закона, вопрос о проведении проверок образа жизни сотрудников БЭБ решён на половину, так как норма носит явно выраженный диспозитивный характер. В то же время, логика подсказывает, что такие проверки должны быть обязательными!

Также, озабоченность экспертов и общественности вызывает норма о наделении сотрудников БЭБ правом использования огнестрельного оружия. Таковое будет передано Бюро из ликвидированных подразделений налоговой милиции. Мировая практика показывает, что служащие аналитических структур, созданные в некоторых государствах, оружие не используют. Их защитой во время проведения служебной деятельности, занимаются бойцы специальных подразделений полиции и спецслужб.

В качестве итога, необходимо отметить, что, несмотря на несовершенство некоторых положений закона, его принятие окажет позитивное влияние на уменьшение неоправданного давления на бизнес, тем самым укрепит доверие между предпринимателями и государством, а также станет фактором влияния на укрепление позитивного инвестиционного климата Украины! 

Подписывайтесь на наш Telegram-канал, чтобы быть в курсе самых важных событий.