Загадки демографического реестра

6 декабря 2012 г. вступил в силу Закон Украины «О Едином государственном демографическом реестре и документах, которые подтверждают гражданство Украины, удостоверяют личность или ее специальный статус» (далее – Закон). Верховной Раде пришлось одобрять его дважды, поскольку после первого раза глава государства наложил на него вето, и впоследствии в его текст пришлось вносить существенные коррективы. Тем не менее, после внимательного изучения этот закон все равно воспринимается не как конкретное руководство к действию, а как своего рода декларация о благих намерениях.

Куда было спешить?

Для того, чтобы названый закон реально заработал, парламентариям нужно будет принять либо поправки, либо новые версии ряда нормативных актов, в частности, законов «О порядке выезда из Украины и въезда в Украину граждан Украины», «О гражданстве Украины», постановлений Верховной Рады от 26.06.1992 и от 23.02.2007, которыми утверждены положения о паспорте гражданина Украины и о паспорте гражданина Украины для выезда за границу соответственно. Этот перечень можно продолжить. Поэтому возникает логичный вопрос: куда было торопиться? Не лучше ли было хорошенько потрудиться, разработать полный комплект законов, после принятия которых правительство могло бы в более комфортной обстановке взяться за формирование пакета многочисленных подзаконных актов?

Версия о том, что Украине нужно было как можно скорее выполнить свои обязательства перед Советом Европы, мягко говоря, неубедительна. Напомним, что 23 июля с. г. между Украиной и Европейским Союзом было заключено соглашение о внесении изменений к исходному соглашению от 2008 г. об упрощении оформления виз. Одним из его пунктов для лиц, имеющих биометрические паспорта, действительно предусмотрены безвизовые поездки на территорию стран-членов ЕС. Однако это правило касается, во-первых, не обычных, а специальных, т. е. служебных биометрических паспортов. А во-вторых, данное соглашение еще не ратифицировано, и проект закона о его ратификации поступил в парламент только 19 октября с. г. А закон о биометрических паспортах был одобрен им с первого захода еще 2 октября.

Сопоставив эти даты, легко прийти к выводу, что Европа готова заключать с нами договора о безвизовых путешествиях для обладателей биометрических паспортов независимо от наличия таковых в Украине. Равно как и независимо от наличия закона о биометрических документах. Зачем же все-таки понадобилась такая спешка с его принятием, выясняла «Судебно-юридическая газета».

Положительные аспекты реестра

В результате критики ряда неудачных вариантов этого законопроекта в обществе сформировалось устойчивое мнение о том, что Единый государственный демографический реестр (ЕГДР) будет способствовать тотальному контролю государства над личностью со всеми вытекающими из этого печальными последствиями. Так ли это, либо наоборот, ЕГДР – полезное новшество как для общества в целом, так и для каждого его члена в отдельности?

В старые времена, когда все реестры находились в зачаточном состоянии, мошенникам было раздолье. Нищий выдавал себя за принца, принц – за нищего, и степень доверия к нему в основном зависела от умения рассказчика пускать пыль в глаза свом слушателям. Идентификация личности производилась редко, примитивно и жестоко: разоблаченных преступников обычно клеймили, чтобы их потенциальные жертвы вовремя могли распознать волка в овечьей шкуре.

На сегодняшний день, несмотря на то, что дактилоскопия прочно вошли в нашу жизнь, а всяческих реестров хоть пруд пруди, проблема жуликов-самозванцев по-прежнему стоит весьма остро. В нашей стране, например, шарлатан может получить должность врача, не имея медицинского диплома, неадекватная личность, имеющая судимость за развращение несовершеннолетних – трудоустроиться в детское учреждение, многоженец – подобно Остапу Бендеру, спокойно переезжать из города в город, таская за собой новый чемодан с захваченными у очередной жены ценными вещами. Список примеров можно продолжать. Но главное, что никто уже не удивляется, что интернет пестрит предложениями изготовить поддельные документы.

Чтобы жуликам жизнь малиной не казалась, в развитых странах давно придумали систему электронно-дактилоскопического учета. Дошла эта мода и до нас, и польза от нее будет огромная, если, конечно, за дело взяться с чувством, с толком, с расстановкой.

Идеальный вариант работы ЕГДР легко представить на примере трудоустройства или получения в банке кредита. Работодателя интересует прежний опыт работы соискателя и наличие либо отсутствие у него судимостей. Банкира интересует материальное состояние клиента и наличие либо отсутствие судебных решений о взыскании с него имущества за долги. В данное время нужные для этого справки соискатель или клиент может получить в разных ведомствах: Министерстве труда, налоговой инспекции, Министерстве внутренних дел и т. д.

А можно построить дело иначе. Все упомянутые и неупомянутые ведомства посредством электронной почты пересылают информацию в какое-нибудь одно министерство, в стенах которого на каждого конкретного гражданина формируется своеобразное досье. Но заверенную мокрой печатью выписку из него каждый конкретный гражданин может при желании получить в местном отделе этого министерства по месту жительства. В свободном обществе работодатель или кредитор вправе потребовать у клиента выписку из его досье о его прежних местах работы или материальном состоянии, а клиент вправе в предоставлении такой выписки отказать. Однако в этом случае ему придется смириться с тем, что нужно будет искать другую работу или другой банк.

Чтобы фирма, в сотрудничестве с которой человек заинтересован, не сомневалась в достоверности предоставленной информации, он приходит в местный отдел компетентного ведомства, где решает вопрос по одному из трех вариантов: сам берет выписку из реестра по тем или иным позициям, дает согласие на выдачу этих сведений сотруднику фирмы, для которой они предназначены, или дает поручение выслать электронную версию выписки на электронный адрес фирмы.

Заносить ли ту или иную информацию в демографический реестр – личное дело каждого. Однако государство должно предоставить своим гражданам поле для игры и установить ее четкие правила, а играть или нет – пусть каждый принимает решение сам.

Многое недоработано

В случае с Украиной дело не в том, что на каждого ее подданного будет собираться досье, ибо оно и так собирается, только разрозненно. Дело в том, что вся информация о человеке будет сконцентрирована в одном месте. В этом и заключается полезное зерно закона о едином демографическом реестре. Кто будет его держателем и распорядителем, в Законе прямо не сказано. Однако, из Указа Президента Украины №405 от 6.04.2011, которым утверждено положение о Государственной миграционной службе Украины, можно сделать вывод, что им станет именно это ведомство, которое формально функционирует на правах отдельного министерства, однако фактически является структурным подразделением МВД.

В Украине в составе МВД уже существует некое подобие ЕГДР – это Государственная информационная система регистрации и учета физических лиц, база данных которой давно, постоянно и успешно пополняется. Изюминка Закона в том, что созданный на ее основе Единый государственный демографический реестр будет пополняться сведениями, поступающими от ведомственных информационных систем. в ст. 4 Закона сказано, что их будут вести определенные этим Законом уполномоченные субъекты. Однако авторы не потрудились назвать эти субъекты, равно как и перечислить их полномочия. Можно только догадываться, что в их число войдут Министерство обороны, ведущее учет военнообязанных, Министерство юстиции, регистрирующее рождения, браки и смерти, Государственная налоговая служба, Министерство образования – в общем, все те ведомства, которые вносят в свой учет какую-либо стоящую информацию о человеке, которая, по идее, должна быть сосредоточена в одном ведомстве, но доступ к которой можно получить в каждом районном центре Украины.

Однако пока весь порядок этого процесса не будет конкретно прописан либо в еще одном профильном законе, либо в расширенной версии уже принятого, Единый государственный демографический реестр не заработает.

Принципиальная позиция

В массовом понимании устоялось узкое понятие о биометрическом паспорте – этим словосочетанием обычно называют документ, в пластиковую страницу которого вмонтирован бесконтактный электронный носитель (БЭН) информации о биометрических данных. На самом же деле биометрическим является любое удостоверение личности, в котором, кроме фамилии, имени, отчества и места жительства, указаны какие-либо биологические характеристики человека. Его прообраз можно встретить в трагедии Пушкина «Борис Годунов», где беседуют отец Варлаам с Гришкой-Самозванцем на литовской границе. Помните: «А лет ему от роду двадцать, росту малого, волос рыжий, глаза голубые»? Это и есть биометрические параметры личности.

В ХХ веке появились паспорта сначала с вклеенной, а затем и с напечатанной фотографией, которую принтер наносит на страницу вместе с анкетными данными человека. Последнее поколение биометрического паспорта имеет БЭН в форме чипа: приложишь его к сканеру, и на экране появится вся содержащаяся в документе информация, включая анкетные данные, отцифрованные образ лица и образец подписи, а также прочие параметры человека, предусмотренные в ст. 7 Закона под названием «Информация Единого государственного демографического реестра».

Однако соль идеи в том, что сканер, кроме прочего, может идентифицировать дактилоскопическую формулу человека. Жулик может предъявить мешок поддельных документов, но стоит ему приложить палец к специальному прибору, и компьютер выдаст о нем все, что было заложено в Едином государственном демографическом реестре. Но это, опять же, идеальный вариант. А для того, чтобы это претворилось в реальную жизнь, нужно организовать всеобщую дактилоскопизацию населения, снабдить сканерами, как минимум, все районные отделы ГМС и установить специальную, защищенную от несанкционированного доступа электронную сеть связи между каждым районным центром и Киевом.

За рубежом такие дактилоскопические сканеры широко используются даже для бытовых нужд. Их, например, устанавливают заботливые родители, чтобы их несозревшие дети не смогли завести автомобиль или пользоваться компьютерными программами, предназначенными только для взрослых. Однако для внедрения этой системы в Украине потребуются деньги, причем немалые. Именно в этом финансовом вопросе, наверное, и следует искать причину непонятной спешки в таком серьезном вопросе. Напомним, что первоначальная версия закона предполагала всеобщую биометрическую паспортизацию. После наложенного Президентом вето, его вторая версия предоставило гражданам с особыми религиозными убеждениями право этой процедуры избежать. В реальных условиях украинского государства это означает, что получение биометрического паспорта стало делом сугубо добровольным.

Комментарии

Николай Ковальчук, председатель Государственной миграционной службы:

– Первым шагом внедрения документов, содержащих бесконтактный электронный носитель с биометрическими данными, будет разработка и принятие ряда подзаконных актов, которыми будут определены технические описания документов и порядок их оформления и выдачи. После принятия этих нормативно-правовых актов Государственная миграционная служба Украины получит основания для проведения тендерных процедур, по результатам которых будет определено предприятие, которое получит заказ на изготовление бланков документов.

Кроме нормативно-правового урегулирования процедур оформления и выдачи документов нового образца (биометрических документов), будут приниматься необходимые меры по созданию инфраструктуры обеспечения всех территориальных подразделений ГМС (которых в Украине насчитывается 679) необходимым оборудованием.

Важным является то, что Закон «О Едином государственном демографическом реестре и документах, которые подтверждают гражданство Украины, удостоверяют личность или ее специальный статус» не содержит никаких требований ни для каких категорий граждан относительно срочного, то есть ограниченного во времени обмена выданных ранее документов на документы нового образца. Таким образом, все паспорта, выданные согласно Постановлению Верховной Рады Украины от 26 июня 1992 г., будут действовать бессрочно, и обменивать их на биометрические – это право, а не обязанность граждан Украины.

Валерия Лутковская, уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека:

– Перечень персональных данных, которые по этому закону должны быть внесены в реестр, четко не определен, что нарушает ст. 5 Конвенции Совета Европы о защите лиц в связи с автоматической обработкой персональных данных, которую Украина ратифицировала 6 июля 2010 г., и которая является частью национального законодательства Украины. Такая неопределенность, прежде всего, создает возможность для чрезмерно широкого и несоразмерного применения и использования персональных данных, внесенных в реестр. Более того, Закон позволяет получать информацию из ведомственных информационных систем, что фактически будет использованием информации в целях, для которых она не собиралась, что также является нарушением ст. 5 названной Конвенции.

Построение системы, в которой при осуществлении электронного учета в одной базе данных собирается и концентрируется чрезмерное количество информации о личности, составляет реальную угрозу основным правам и свободам человека. Обработка информации о личности, которая осуществляется не с определенной целью, а для разных целей (использование разными ведомствами) в одной базе или у одного распорядителя, создает широкие возможности для злоупотреблений такой информацией и угрожает созданием полицейского государства с признаками тоталитарного режима, поскольку ведет к тотальному контролю за личностью со стороны государства.