Прокуратура, полиция, НАБУ и судебная система: чем запомнится 2015 год и чего ждать в 2016-м?

«Судебно-юридическая газета» проанализировать итоги реформ 2015 г. для судебной и правоохранительной систем, а также спрогнозировать, какие задачи для них будут первоочередными в 2016 г.

Судебная власть: борьба за независимость

Для судебной власти Украины 2015 г. оказался таким же непростым, как и 2014-й. С одной стороны, она в очередной раз подверглась нападкам со стороны политиков, общественности и правоохранительных органов, критиковавших ее не только за конкретные судебные решения – недовольство вызывали также «нежелание очищаться» от нечестных и некомпетентных представителей судейского корпуса и сохраняющаяся неодинаковая практика, когда в схожих ситуациях суды принимают противоположные решения. Пока можно констатировать, что судебная система далека от разрешения этих проблем. Так же далеки от решения ее организационные проблемы. Проект изменений в Конституцию в части правосудия не содержит четкого понимания, какой будет система правосудия через несколько лет: задекларировано сохранение 4-звенной системы, но в перспективе не исключается и переход к 3-звенной. Неясны и перспективы судебной специализации, равно как и будущее специализированных судов.

Не менее сложными в 2015 г. были отношения между судебной властью и законодательной. Верховная Рада лишь в конце года начала увольнять судей, впрочем, так и не приняв решения об избрании судей бессрочно. Свое бездействие в этом вопросе законодатель объяснил необходимостью индивидуально разобраться с возможностью каждого судьи занимать столь ответственную должность. Такое положение привело к катастрофической ситуации, когда сразу в нескольких судах страны не осталось судей, имеющих право отправлять правосудие. В большом количестве судов (в первую очередь, административной юрисдикции) также сложилась крайне сложная ситуация.

Летом 2015 г. наконец заработал новый состав Высшего совета юстиции. Работа его была заблокирована еще в апреле 2014 г. в связи с принятием Закона «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине». Основное внимание в работе ВСЮ было приковано к рассмотрению дел судей, выносивших решения в отношении участников массовых акций протеста 2013–2014 гг. По состоянию на 24 декабря Совет внес представления на увольнение за нарушение присяги 20 судей, дела 7 судей были направлены в Высшую квалификационную комиссию судей, и только одно дело закрыто. Многие решения Совета вызвали неоднозначную реакцию в судейском сообществе.

В начале 2016 г., скорее всего, начнется первичное оценивание всего судейского корпуса страны. Лишь в декабре 2015 г. ВККС и Совет судей Украины (ССУ), после длительного конфликта смогли, наконец, договориться о проведении переаттестации судей. Она пройдет на условиях ВККС, хотя ранее ССУ выступал категорически против предложенного ею порядка, настаивая, что сначала должно проходить изучение судейского досье, и только если возникнет дополнительная необходимость, судьи должны сдавать экзамен. ВККС считала, что в первую очередь надо сдать экзамен, а исследование досье должно проводиться после.

Значительно увеличили давление на судебную систему в 2015 г. и органы прокуратуры, по разным поводам открыв в отношении судей около 200 уголовных производств. Во многих случаях судьи посчитали такие уголовные производства политически мотивированными, обвиняя прокуратуру в давлении на суд.

Ответной реакцией на действия политиков, общественности и прокуратуры стали несколько громких отставок судей, в частности, в административной и хозяйственной юрисдикции. Наиболее громким было заявление об увольнении председателя Высшего административного суда Украины Александра Нечитайло. Впрочем, его заявление еще не рассмотрено Высшим советом юстиции.

Во многом ход реформы судебной системы в 2016 г. будет зависеть от Конституционного Суда Украины, на рассмотрении которого на данный момент находится несколько представлений относительно конституционности отдельных норм Закона «Об очищении власти», и от которого парламент ждет заключения по проекту внесения изменений в Конституцию в части правосудия.

«Завершающим аккордом» уходящего года стало заседание Пленума Верховного Суда Украины 25 декабря, в ходе которого было решено направить в КСУ еще 3 представления, касающиеся вопросов неизбрания судей парламентом, люстрационного закона и материального обеспечения судей. Кроме того, часть судей наивысшего судебного органа подвергли резкой критике положения президентского проекта изменений в Основной Закон. Таким образом, очевидно, что перед КСУ будет стоять непростая задача, от решения которой зависит дальнейшая судьба украинской Фемиды.

Реформа прокуратуры: разрушение установки total control

Реформа прокуратуры как одно из направлений реформирования правоохранительной системы, можно сказать, имеет многострадальную историю. Украина взяла на себя обязательства по осуществлению этой реформы еще в 1995 г., когда вступила в Совет Европы. Основным камнем преткновения был так называемый общий надзор, который звучал для европейцев как total control. И как бы законодатель ни пытался завуалировать его в действующем законодательстве, рекомендации Комитета министров Совета Европы были неумолимы: органы прокуратуры нужно лишить несвойственных им функций. Так, одним из трех основных требований европейского сообщества для подписания Соглашения об ассоциации с Европейским Союзом было принятие нового закона о прокуратуре, существенно меняющего ее статус.

Первоначальная идея об изменении роли прокуратуры в механизме государства путем лишения ее определенных функций со временем трансформировалась и прибрела новый смысл. После Революции Достоинства остро встали вопросы о восстановлении доверия населения к органам власти. Были приняты законы «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине», «Об очищении власти» и др. И предполагаемый набор кадров во вновь созданные органы прокуратуры на основании открытых и прозрачных конкурсных процедур начал рассматриваться экспертами и общественностью как естественный способ самоочищения системы. А запрет на занятие государственных должностей некоторыми бывшими сотрудниками прокуратуры в течение 10 лет стал бы дополнительной гарантией необратимости «кадровой чистоты» новых органов.

Новый Закон «О прокуратуре», принятый еще 14 октября 2014 г., должен был вступить в силу 25 апреля 2015 г. Но идеологи реформы попросили об отсрочке в связи с организационной неготовностью к старту. На завершение подготовки потребовалось почти 3 месяца. Принятые в июле 2015 г. поправки к закону носили в основном технический характер. В частности, они изменили специальные правила назначения прокуроров на должности и привлечения их к дисциплинарной ответственности на переходной период, до 15 апреля 2016 г.

В конечном счете система прокуратуры должна стать 5-уровневой: Генеральная прокуратура, региональные прокуратуры, местные прокуратуры, военные прокуратуры и специализированная антикоррупционная прокуратура. Согласно ранее разработанному плану, местные прокуратуры должны быть полностью сформированы до 15 декабря с. г. Штат прокуроров в них будет сокращен с 7980 до 5000 человек. С 29 декабря должна стартовать реорганизация региональных прокуратур. До Генпрокуратуры эти процессы, по идее, дойдут в феврале следующего года. К апрелю должно быть завершено создание органов самоуправления прокуратуры.

В период с 2016 по 2018 г. планируется очередное изменение законодательной базы для прокуратуры: оптимизация и сокращение функций, принятие закона об уголовных проступках, замена уголовной ответственности альтернативными видами исправительного воздействия.

Достижения и проблемы

Один из главных реформаторов органов прокуратуры, заместитель Генерального прокурораДавид Сакварелидзе описал главные достижения и проблемы реформы.

Достижения:

• впервые появились сигналы качественных изменений в достаточно консервативной системе;
• внедрен механизм конкурсного отбора прокурорских сотрудников. Очевидно, что дальнейшее распространение этой практики неотвратимо, и фактически все уже свыклись с мыслью, что рано или поздно им также придется пройти честный и открытый конкурс, подтвердить свои знания и квалификацию – индульгенции не будет ни для кого. Это служит стимулом для претендентов вновь сесть за книги;
• произведено сокращение более 2500 прокурорских сотрудников честным, справедливым и открытым путем (все рядовые прокуроры прошли двухэтапное тестирование);
• как рядовые прокуроры, так и юристы, никогда не работавшие в прокурорской системе, получили реальную возможность занять руководящие должности в прокуратуре без коррупции и протекционизма, исключительно благодаря своим навыкам, знаниям и профессионализму;
• общественные организации смогли принять непосредственное участие в процессе в качестве наблюдателей, при этом все желающие имели возможность наблюдать за конкурсом в режиме онлайн;
• к проведению конкурса удалось привлечь международные организации, которые делегировали своих наблюдателей для обеспечения полной его прозрачности, а также оказывали необходимую политическую и финансовую поддержку;
• для отбора лучших кандидатов использован механизм общественного контроля: на официальном сайте ГПУ опубликованы имена всех кандидатов, допущенных к собеседованиям, чтобы все, кто имеет информацию относительно того или иного претендента, могли передать ее конкурсным комиссиям;
• в структуре Генеральной прокуратуры Украины создано управление реформ, которое сопровождало весь процесс формирования местных прокуратур и на сегодня уже имеет необходимый опыт для реализации последующих этапов реформирования.

Проблемные моменты:

• компромиссная суть Закона «О прокуратуре», из-за которой возникли 2 главные проблемы – состав конкурсных комиссий и порядок принятия решений о назначении руководителей. Чтобы запустить процесс реформирования, нужно было принять поправки к существующему закону. Их финальная редакция стала консенсусом между руководством ГПУ, гражданским обществом и парламентом, между, образно говоря, реформаторской и консервативной частью всех сегментов общества. Несмотря на все усилия, принятие необходимых изменений было несколько раз провалено, что ставило под угрозу запуск реформы в целом;
• состав конкурсных комиссий: в них входили по 4 человека, которых определял Генеральный прокурор (по факту – сотрудники прокуратуры, хотя была предусмотрена возможность назначить независимых представителей), и по 3 представителя от Верховной Рады (по факту – народные депутаты либо их помощники, хотя нами были предложены на рассмотрение кандидатуры независимых экспертов). В результате возникла ситуация, когда в регионах, где общественные организации были достаточно пассивны, конкурсные комиссии могли выбрать не совсем корректную стратегию, давая «зеленый свет» хорошо знакомым бывшим руководителям прокуратур районного уровня;
• проблема принятия решений о назначении на руководящие должности: законом предусмотрено, что Генеральный прокурор (что касается руководителей прокуратур) и областные прокуроры (что касается заместителей руководителей) могут выбирать из предложенных конкурсной комиссией 3 кандидатов на каждую административную должность. В итоге предпочтение, к сожалению, часто отдавалось экс-руководителям прокуратур, хотя среди предложенных комиссиями претендентов были достойные рядовые прокуроры либо внешние кандидаты;
• отсутствие четкого сигнала от правительства для внешних кандидатов: естественно, многие состоявшиеся успешные юристы, даже имея желание изменить систему, задавали вопросы о том, куда они идут, на какое материальное обеспечение могут рассчитывать, кем будут их руководители на более высоком уровне и по каким правилам будет организована ежедневная работа в системе;
• низкий уровень доверия общества к открытым конкурсам в целом;
• временная «миграция» экс-руководителей прокуратур, которые не прошли конкурс, в вышестоящие прокуратуры.

Для успешной реализации следующего этапа реформы необходимы:

• несущественные изменения в Закон Украины «О прокуратуре»;
• политическая поддержка Президента, парламента и правительства:
• дальнейшая поддержка гражданского общества и международных организаций, которую мы ощущали все это время и за которую очень благодарны;
• гарантии того, что последующие этапы реформы не будут сопровождаться постоянным противостоянием, проверками и задержками, а все процессы будут переданы в руки профессионалов в лице европейских и международных партнеров;
• гарантии уверенности в завтрашнем дне для профессионалов, которые будут принимать участие в конкурсе: низкооплачиваемая бюрократия не только неэффективна, но даже опасна для современной Украины, фактически она является сдерживающим фактором ее развития.

Конкурс «в прокуроры»

Одним из главных шагов реформы стало проведение конкурсов на занятие должностей в местных прокуратурах. В этом вопросе просматриваются как позитивные, так и негативные моменты.

Всего в Украине создано 178 местных прокуратур. В связи с оккупацией Автономной Республики Крым и ситуацией в Донецкой и Луганской областях в 23 местных прокуратурах конкурс не проводили. Приказом Генерального прокурора Украины Виктора Шокина на основании рекомендаций конкурсных комиссий назначено 154 руководителя местных прокуратур из 155 должностей. Не был назначен руководитель одной из одесских местных прокуратур в связи с судебными спорами.

По результатам конкурса количество районных прокуроров сократится более чем на 25% – если ранее в прокуратурах районного уровня их было 8 тыс., то после создания местных прокуратур будет около 6 тыс. Где-то 2 тыс. прокуроров, которые не набрали достаточно баллов в конкурсном отборе, с 15 декабря покинули свои должности.

Первый этап конкурса проходил 15–16 сентября. Он предусматривал тестирование на знание законодательства (профессиональный тест). Его прошли почти 10 тыс. человек. При этом на должности руководителей местных прокуратур было подано более 7 тыс. заявок и почти 5 тыс. заявлений на административные должности. Средний балл по итогам профессионального теста составил 77%, и 23% соискателей провалили его. На результаты тестов было подано 244 жалобы, 196 из них были удовлетворены.

Второй этап закончился в начале октября и предполагал оценку общих способностей. Здесь претенденты показали намного худший результат. Средний балл этого этапа составил всего лишь 29 из 100 возможных. Уже тогда рейтинговые списки на 70% состояли из фамилий нынешних сотрудников прокуратуры. А первые места в списках почти на 80% заняты именно действующими прокурорскими работниками. При этом проведение тестирования общих способностей сопровождалось техническими неполадками и задержками. Обжаловать его результаты было нельзя. Невозможно было даже узнать, на какие вопросы был дан правильный ответ, а на какие неправильный. Доступными были только баллы по каждому блоку и общий средний бал, подсчитанный администратором.

Третий этап – тестирование личностных характеристик – состоялся во второй половине октября и касался претендентов на должности руководителей, их первых заместителей и заместителей. Его результаты в открытый доступ выложены не были, да и самим кандидатам не оглашались. Но во время собеседования комиссии часто апеллировали к заключениям экспертов, сделанных на основании результатов психологического теста.

Апогеем формирования местных прокуратур стал четвертый этап – собеседования, которые закончились 21 ноября. В ходе их проведения возникало много проблем из-за отсутствия кворума на заседаниях конкурсных комиссий.

К недостаткам конкурса, кроме уже упомянутых, можно отнести также отсутствие четкой гарантии, что прокуроры будут получать предусмотренную Законом Украины «О прокуратуре» заработную плату (не менее 10 минимальных). Развеяло надежды на более или менее достойную зарплату решение правительства от 30 сентября, которым суммы окладов прокуроров будущих местных прокуратур были определены в размере 2–3 тыс. грн. Этим своим решением КМУ фактически нивелировал положение ст. 81 Закона «О прокуратуре». Неопределенность с заработной платой значительно снизила активность внешних кандидатов.

Антикоррупционная прокуратура

Приказом Генерального прокурора Украины от 22.09.2015 в структуре Генеральной прокуратуры создана специализированная антикоррупционная прокуратура. Ее создание являлось необходимым условием начала работы Национального антикоррупционного бюро Украины.

Специализированная антикоррупционная прокуратура – это самостоятельное структурное подразделение Генеральной прокуратуры Украины, на которое возлагается:

• осуществление надзора за соблюдением законов при проведении оперативно-розыскной деятельности в досудебных расследованиях НАБУ;
• поддержание государственного обвинения в соответствующих производствах;
• представительство интересов граждан или государства в суде в случаях, предусмотренных законом и связанных с коррупционными или связанными с коррупцией правонарушениями.

Внутренняя структура специализированной антикоррупционной прокуратуры определена следующим образом: управление процессуального руководства, поддержание государственного обвинения и представительства в суде; отдел аналитически-статистического обеспечения; отдел документального обеспечения. В общую структуру спецпрокуратуры входят центральный аппарат и территориальные филиалы, которые располагаются в тех же местах, где расположены территориальные управления НАБУ. Располагается специализированная антикоррупционная прокуратура в служебных помещениях НАБУ или в расположенных отдельно служебных помещениях прокуратуры.

По закону, назначение на административные должности в специализированную антикоррупционную прокуратуру осуществляется Генеральным прокурором по результатам открытого конкурса. Конкурс по отбору кандидатов на должности руководителей спецпрокуратуры начался 7 октября. Отбор проходил в 4 этапа: тестирование на знание законодательства (профессиональный тест), на общие способности, личностных характеристик и собеседование.

30 ноября В. Шокин назначил на должность заместителя генпрокурора – руководителя специализированной антикоррупционной прокуратуры Назара Холодницкого. С этого момента началось тесное взаимодействие спецпрокуратуры с НАБУ, ведь именно отсутствие антикоррупционного прокурора не позволяло его детективам приступить к работе (подробнее об итогах работы НАБУ читайте на стр. 9).

Минюст: онлайн сервисы и открытие реестров

Напоследок хотелось бы упомянуть о деятельности Министерства юстиции. Главные изменения здесь – ликвидация государственной исполнительной и государственной регистрационной служб. Все полномочия этих ведомств ныне переданы Минюсту.

В апреле 2015 г. украинцы смогли получить первые справки от Минюста в режиме онлайн, а уже до августа онлайн-услугами граждане воспользовались, по статистике, больше 1,5 млн раз. В октябре Минюст при поддержке КМУ ввел новый сервис – электронный апостиль. С его помощью украинцы могут удостоверять документы некоммерческого характера для подачи в зарубежные учреждения, например, договоры купли-продажи, решения судов, свидетельства о рождении.

Кроме того, в этом году Министерство юстиции проделало много работы по открытию разного рода реестров. Вспомним, 30.09.2015 КМУ принял постановление, направленное на открытие всех имущественных реестров и возможность поиска информации в них не только по объекту, но и по ФИО владельца. Минюст еще с 2014 г. подготовил реестры, владельцем которых являлся, и даже частично открыл их в рамках действующего на то время законодательства. Но и сегодня реестры, в частности имущественные, несовершенны – прежде всего, они неполные. Чиновники называют вполне объективную причину этого: много информации все еще в бумажном виде хранится в БТИ, и работа по 100% наполнению реестров, по прогнозам, не будет завершена и в 2016 г. Однако уже сегодня граждане могут посмотреть, проконтролировать свое имущество, а также узнать, какая недвижимость есть у госслужащих.

Также стоит отметить отказ Минюст от монопольного права самостоятельно вносить изменения в государственные реестры. Это право постепенно получают нотариусы, которые теперь также могут регистрировать имущество украинцев. Кроме того, в октябре с. г. был принят пакет законопроектов (№2981, №2982 и №2983), в рамках которых все полномочия по регистрации бизнеса и недвижимости, кроме нотариусов, были переданы местным органам власти и объединенным общинам. Этот шаг, по мнению чиновников, вводит конкуренцию и уничтожает монополию государства на эти сервисы.

Отдельно хочется отметить, что с июля в нашей стране начали работу 100 центров по оказанию бесплатной правовой помощи. В них предоставляют юридические услуги малообеспеченным, детям-сиротам, участникам АТО, семьям погибших воинов, ветеранам и другим гражданам, которые не имеют возможности оплатить услуги адвокатов. Статистика отмечает, что в данные центры с начала 2015 г. по гражданским и административным делам обратились более 35 тыс. украинцев. Из них свыше 7500 получили адвокатов, которые осуществляли их представительство в судах. Благодаря этому в уголовных делах удалось получить 350 оправдательных приговоров или случаев закрытия производства и 11 тыс. случаев освобождения от тюремного наказания или назначения минимального наказания.