Закон про доплати військовослужбовцям і поліцейським «завис» у парламенті, - Велика Палата ВС розглянула справу

Як раніше писала «Судово-юридична газета», з 1 лютого 2023 року поліцейським та рятувальникам, які не перебувають безпосередньо у зоні бойових дій, скасували додаткову винагороду 30 тисяч грн під час війни. При цьому відповідно до аналізу, проведеного нашим виданням за відповідями на запити від різних державних органів, таку додаткову винагороду скасували далеко не всім структурам, які мають стосунок до безпеки і правопорядку.

Слід нагадати й те, що наприкінці 2021 року загострювалася ситуація навколо низьких зарплат у поліції, однак постановою Кабміну від 28 лютого 2022 р. №168 поліцейським встановили додаткову винагороду у розмірі 30 тисяч грн. Отже, на деякий час проблему з низькими зарплатами було дещо врегульовано. Але з 1 лютого 2023 року цю додаткову винагороду було вирішено забрати.

10 квітня 2023 року Верховна Рада ухвалила Закон щодо удосконалення правового регулювання питань, пов'язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану (законопроект 8312).

Під час голосування за законопроект №8312 Рада несподівано підтримала поправку Дмитра Разумкова 48, раніше відхилену профільним Комітетом, про повернення щомісячних додаткових виплат у розмірі 30 тисяч гривень для військовослужбовців, поліцейських та працівників ДСНС, незалежно від покладених на них завдань чи районів проходження служби.

Паралельно цією поправкою Рада також обмежила заробітні плати у державному секторі 10 мінімальними зарплатами.

Тобто, чиновники, прокурори та народні депутати у разі вступу в силу закону 8312 могли б отримувати не більше 67 тисяч грн. Тоді також розгорілася дискусія, чи буде обмеження у 67 тисяч грн поширюватися на суддівську винагороду.

Однак вже 11 квітня у Раді з’явився проект постанови від народного депутата Володимира Цабаля №8312-П про скасування голосування за закон.

Станом на 14 грудня 2023 року цей проект досі не розглянуто, тож і відповідний ухвалений закон 8312 не підписано спікером та не передано на підпис Президенту.

Ситуацію навколо історії із цим законом 30 листопада 2023 року розглянула Велика Палата Верховного Суду у справі № 990/205/23.

Слід нагадати, що згодом була розроблена інша законодавча «на заміну» даному закону (законопроект 9342), який Президент підписав у червні 2023 року.

Обставини справи

Отже, позивач у вересні 2023 року звернувся до Касаційного адміністративного суду Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Верховної Ради, у якій просив визнати протиправною бездіяльність парламенту і зобов`язати Верховну Раду без голосування про включення до порядку денного розглянути на пленарному засіданні проект постанови №8312-П.

На обґрунтування позивач зазначив, що постановою Кабінету Міністрів від 28.02.2022 № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану» встановлено, що на період дії воєнного стану, зокрема, військовослужбовцям Збройних Сил виплачується додаткова винагорода в розмірі 30 000 грн пропорційно в розрахунку на місяць, тоді як з 01.02.2023 на період дії воєнного стану така додаткова винагорода напряму залежить від районів перебування військовослужбовців, складності і специфіки бойових чи спеціальних завдань, які вони виконують.

У проекті Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов`язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану» №8312 передбачено, що виплата військовослужбовцям на період дії воєнного стану додаткової винагороди в розмірі 30 000 грн не залежить від покладених на таких осіб завдань чи районів проходження служби.

Рішенням Верховної Ради від 10.04.2023 цей Закон був прийнятий в другому читанні та в цілому. Однак 11.04.2023 народний депутат Цабаль у порядку законодавчої ініціативи вніс до ВР проект Постанови № 8312-П, посилаючись на порушення вимог Регламенту ри голосуванні про прийняття в цілому зазначеного Закону. 25.04.2023 до ВР надійшов висновок Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи, у якому рекомендовано ВРУ визначитися шляхом голосування щодо прийняття чи відхилення зазначеного проекту.

Позивач зазначає, що протиправна бездіяльність парламенту полягає у невиконанні вимог частини дев`ятої статті 48 Регламенту ВР, оскільки Рада ухиляється розглянути (без голосування про включення до порядку денного) проект Постанови № 8312-П на пленарному засіданні, що входить до кола її повноважень, при наявності правових підстав для вчинення таких дій.

Доводить, що його права порушені вказаною бездіяльністю, оскільки проект Постанови №8312-П безпосередньо стосується його прав як військовослужбовця, якому з лютого 2023 року не нараховується та не виплачується на період дії воєнного стану щомісячна додаткова винагорода в розмірі 30 000 грн незалежно від покладених завдань чи районів проходження служби.

КАС ВС постановив ухвалу про закриття провадження у цій справі, суд дійшов висновку, що Верховний Суд не наділений повноваженнями розглядати позови про визнання протиправною бездіяльності ВР щодо залишення без розгляду на пленарному засіданні проекту Постанови № 8312-П (без голосування про включення його до порядку денного), оскільки при прийнятті законів ВР реалізує свої повноваження щодо законодавчої діяльності і не здійснює владних управлінських функцій, які б створювали правові наслідки безпосередньо для позивача. У зв`язку із цим в таких правовідносинах не може виникати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду. Юрисдикція Касаційного адміністративного суду не поширюється на справи в публічно-правових спорах фізичних осіб із Верховною Радою щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в процедурах законотворчого процесу.

Суд виснував, що позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства та зазначив, що в цьому випадку поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, як і судовому розгляду взагалі.

Тобто, такий позов військовослужбовця не підлягає розгляду жодним судом.

Позивач подав до ВП ВС апеляційну скаргу, в якій стверджує, що на КАС ВС поширюються справи в публічно-правових спорах фізичних осіб із ВР щодо вчинення нею дій чи бездіяльності. Суто регламенті проблеми можуть і повинні розв`язуватись Касаційним адміністративним судом у єдиному комплексі законодавчих заходів з оптимізації діяльності ВРУ, якісного вдосконалення законодавчого процесу, суттєвого поліпшення стану реалізації інших конституційних функцій парламенту України і чи не найперше контрольної функції у всій її повноті.

Позиція Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Як зазначила ВП ВС, до справ адміністративної юрисдикції процесуальний закон відніс публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад, але й їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір, тобто по відношенню до особи, яка звернулася до суду. Прийняте суб`єктом владних повноважень при виконанні управлінських функцій рішення, вчинені дії або бездіяльність безпосередньо стосуються правового статусу (прав, законних інтересів, свобод, обов`язків) цієї особи.

Таким чином, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

Помилковим є застосування статті 19 КАС та поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною в яких є суб`єкт владних повноважень. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративного суду, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Велика Палата Верховного Суду послідовна щодо свого висновку, що положення КАСУ слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято (вчинено, допущено) у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції. Підстав для відступу від такої правової позиції Велика Палата Верховного Суду у цій справі не знаходить.

Як підкреслили судді Великої Палати, здійснюючи законотворчу діяльність, Верховна Рада не виконує владних управлінських функцій як загалом, так і щодо певної особи, результат яких втілений в рішенні (дії чи бездіяльності) може бути предметом оскарження, в тому числі до суду.

За таких підстав ВП ВС дійшла висновку, що діяльність ВР, яку позивач оспорює з позиції оцінки як протиправну бездіяльність, за змістом та сутністю не є управлінською діяльністю, оскільки питання обговорення проекту акта, його прийняття або відхилення є складовими законотворчого процесу як виключної компетенції ВРУ.

У площині вирішення питання щодо розгляду проекту Постанови № 8312-П Рада не здійснює владних (управлінських) функцій, у тому числі щодо позивача, що є сутнісною рисою публічно-правових відносин. У зв'язку із цим у межах правовідносин щодо розгляду проекту Постанови № 8312-П (як і будь-якого законопроекту) не виникає публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.

Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції, що дії ВРУ щодо реалізації законотворчої функції не є владно-управлінськими, відтак предмет позову не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.

У контексті конституційних норм поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити як поняття, що стосується спорів, які не підпадають не лише під юрисдикцію адміністративних судів, а й узагалі не підлягають судовому розгляду.

Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду висловлювала неодноразово.

Отже, апеляційну скаргу військовослужбовця слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду від 19.10.2023 – без змін.

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.