Ризики Антикорупційної стратегії: від обмеження прав на землю до втручання у судову гілку влади
Ухвалення Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки є ключовим міжнародним зобов’язанням України в межах Ukraine Facility та переговорного процесу про вступ до ЄС. Основний законопроєкт № 15230, підготовлений Комітетом Верховної Ради України з питань антикорупційної політики, спрямований на мінімізацію корупції у 16 пріоритетних сферах — від оборони до земельних відносин. Проте, незважаючи на підтримку міжнародних партнерів, документ викликав суттєві застереження через невідповідність окремих положень Конституції України та ризики порушення інституційного балансу в державі.
Проблема правової форми: закон чи декларація?
Головне науково-експертне управління звернуло увагу на невідповідність назви законопроєкту його змісту. У висновку зазначається, що документ фактично має декларативний характер і не містить класичних нормативно-правових приписів.
Йдеться про те, що проєкт закону пропонує затвердити Стратегію, яка переважно складається з опису проблемних питань та очікуваних результатів, а не з норм права, обов’язкових для виконання. Це, ставить під сумнів його відповідність вимогам до закону як нормативно-правового акта.
Окремо вказано і можливі конституційні ризики. Згідно зі статтею 92 Конституції України, законами мають встановлюватися саме норми права, тоді як документ містить радше «стратегічні наміри», що може свідчити про невідповідність обраної правової форми його змісту.
Конституційні ризики «вирішального голосу» іноземців
Залучення міжнародних експертів із вирішальним правом голосу до відбору членів Вищої ради правосуддя, керівників ДБР та Нацполіції є одним із найбільш дискусійних положень Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки.
Конституція чітко визначає вичерпний перелік суб'єктів, які формують склад Вищої ради правосуддя.
До них належать з’їзд суддів, Президент, Верховна Рада, з’їзд адвокатів, всеукраїнська конференція прокурорів та з’їзд представників юридичних вишів.
Міжнародні експерти не входять до цього переліку. Надання їм вирішального голосу фактично змінює конституційно встановлений порядок формування органу суддівського врядування.
Оскільки іноземці не є суб’єктами формування органів влади згідно з Основним Законом, запровадження такого механізму потребує змін до Конституції, які неможливо внести під час дії воєнного стану відповідно до ст. 157.
Згідно зі статтями 1 та 5 Конституції України, Україна є суверенною державою, а єдиним джерелом влади є народ, який здійснює її безпосередньо або через органи державної влади.
Самостійність влади передбачає відсутність політичної чи організаційної залежності від будь-кого за межами держави.
ГНЕУ вказує, що надання іноземцям права вирішального впливу на кадровий склад ключових інституцій (суди, поліція, ДБР) може вважатися обмеженням державного суверенітету.
Співпраця з міжнародними організаціями має здійснюватися шляхом отримання рекомендацій, а не через обов'язкову участь у формуванні органів влади з правом вето чи вирішального голосу.
Ризики цього механізму підтверджуються тим, що питання участі іноземців у конкурсних комісіях уже є предметом активного судового розгляду.
Наразі у Конституційному Суді України перебуває подання 56 народних депутатів, які просять визнати неконституційними аналогічні норми в чинних законах (про ВРП, ВККС, НАБУ, САП, ДБР та інші).
Якщо Стратегія буде ухвалена в нинішньому вигляді, вона ризикує бути визнаною неконституційною, що поставить під загрозу стабільність роботи всієї антикорупційної та судової системи.
Втручання у судову гілку влади
Пропозиція, викладена в основному проєкті Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки (№ 15230), щодо надання Національному агентству з питань запобігання корупції (НАЗК) виключної компетенції тлумачити конфлікт інтересів у суддів, є однією з найбільш критикованих норм із точки зору конституційного права та незалежності судової влади.
Згідно зі статтею 6 Конституції України, державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
НАЗК — це центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом.
Надання органу виконавчої влади права встановлювати правила поведінки суддів під час здійснення правосуддя та тлумачити межі їхньої процесуальної поведінки є прямим втручанням у діяльність судової гілки. ГНЕУ наголошує, що це порушує гарантії незалежності суддів, оскільки судова функція має здійснюватися виключно на основі закону та фактів, без стороннього впливу.
Ба більше, чинне законодавство, зокрема Закон «Про судоустрій і статус суддів» покладає функцію захисту професійних інтересів та вирішення питань внутрішньої діяльності судів на органи суддівського самоврядування.
Саме Рада суддів наразі розробляє та організовує заходи щодо забезпечення незалежності судів, включаючи надання роз’яснень щодо конфлікту інтересів та застосування антикорупційного законодавства до суддів.
Стратегія пропонує виключити повноваження Ради суддів щодо контролю за врегулюванням конфлікту інтересів у суддів. Спроба НАЗК підмінити орган самоврядування створює ризик перетворення роз’яснень виконавчої влади на інструмент тиску на суддів.
Експерти звертають увагу на Конвенцію ООН проти корупції (ст. 11), яка наголошує: заходи щодо зміцнення чесності суддів мають вживатися без шкоди для незалежності судових органів.
А відповідно до Бангалорських принципів суддя має бути незалежним від будь-якого стороннього впливу, спонукання чи тиску. Передача права тлумачити процесуальну чистоту судді органу, що належить до іншої гілки влади, прямо суперечить цим міжнародним принципам.
Процесуальні кодекси (КПК, ЦПК, ГПК) вже містять спеціальні механізми врегулювання конфлікту інтересів через інститути відводу та самовідводу.
Консультативно-дорадчий орган при НАЗК
Окрему увагу в зауваженнях приділено положенням Антикорупційної стратегії, якими передбачається утворення Координаційної робочої групи як консультативно-дорадчого органу при НАЗК. Зазначається, що ці положення, а також чинна редакція статті 182 Закону України «Про запобігання корупції», не повною мірою узгоджуються з приписами статей 6 та 19 Конституції України та відповідною практикою Конституційного Суду України.
Відповідно до статей 6 і 19 Конституції України органи державної влади зобов’язані діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначених Конституцією та законами України. При цьому повноваження Верховної Ради України встановлюються виключно Конституцією (ч. 2 ст. 85 Основного Закону), що неодноразово підтверджував Конституційний Суд України у своїх рішеннях.
У цьому контексті також наголошується на правовій позиції Конституційного Суду України, згідно з якою Верховна Рада України не може виходити за межі конституційно визначених повноважень, зокрема шляхом закріплення в актах положень, які фактично розширюють компетенцію парламенту або інших органів державної влади (зокрема, Рішення КСУ від 13.06.2019 № 5-р/2019).
Виходячи з цього, утворення консультативно-дорадчого органу при центральному органі виконавчої влади розглядається як питання, що не належить до безпосередньої компетенції Верховної Ради України. Відповідно, виникають сумніви щодо конституційної обґрунтованості норми, яка встановлює імперативну вимогу щодо створення такого органу на законодавчому рівні.
Ризики реформи фінансового контролю та адміністрування
Експертні зауваження стосуються положень Стратегії, які передбачають автоматичне звільнення посадових осіб у разі ухвалення судом рішення про звільнення від кримінальної відповідальності за корупційні правопорушення (зокрема за нереабілітуючих підстав).
Такий підхід може суперечити принципу презумпції невинуватості, закріпленому у статті 62 Конституції України, а також стандартам Європейського суду з прав людини щодо гарантій справедливого розгляду та індивідуалізації відповідальності.
Окремо зазначається ризик нівелювання стимулюючих норм Кримінального кодексу України (зокрема ч. 5 ст. 354), які передбачають звільнення від кримінальної відповідальності для осіб, що сприяють викриттю корупційних правопорушень. У разі автоматичного застосування дисциплінарного звільнення така заохочувальна модель може втратити ефективність.
Критиці піддається пропозиція надати НАЗК право оскаржувати в апеляційному порядку судові рішення, ухвалені на підставі протоколів, складених його ж уповноваженими особами.
Зазначається, що така конструкція може порушувати засади адміністративного процесу, оскільки орган, який здійснює фіксацію правопорушення, не є самостійною стороною спору з автономним процесуальним інтересом. Розширення його процесуальної ролі до рівня апелянта потенційно створює дисбаланс у судовому процесі та може впливати на гарантії справедливого суду.
Інституційна незалежність САП та ризики зміни моделі прокуратури
Проєкт Антикорупційної стратегії визначає проблемою недостатній рівень незалежності та інституційної стійкості САП, що, за оцінкою авторів, знижує її ефективність.
Для її вирішення пропонується розширення повноважень керівника САП, зокрема щодо внесення відомостей до ЄРДР стосовно народних депутатів, погодження процесуальних клопотань, направлення запитів про екстрадицію, створення спільних слідчих груп у провадженнях НАБУ, продовження строків розслідування та здійснення процесуальних дій без участі Генерального прокурора. Також передбачається посилення внутрішньої автономії кадрової політики САП.
Ці пропозиції є дискусійними з огляду на принцип єдності системи прокуратури, закріплений Конституцією та законом. Вони фактично розширюють автономію САП, наближаючи її до окремої інституції, що викликає питання щодо ролі Генерального прокурора як керівника єдиної системи прокуратури.
Зміни можуть послабити принцип єдності прокуратури та зменшити рівень персональної відповідальності Генерального прокурора, який формально залишається керівником системи, але в ключових категоріях справ його повноваження істотно обмежуються.
Натомість інституційну незалежність САП доцільно посилювати не через її відокремлення, а шляхом удосконалення конкурсних процедур, процесуальних гарантій, судового контролю та механізмів персональної відповідальності прокурорів у межах чинної моделі.
Земельна сфера: конституційна пастка «скасування приватизації»
Проєкт Стратегії пропонує радикальну реформу інституту безоплатної приватизації землі.
У підрозділі 2.13 проєкту передбачено запровадження норми щодо скасування інституту безоплатної приватизації земельних ділянок. Виняток пропонують зробити лише для ділянок, на яких уже розташовані приватні будівлі, або тих, що були передані у користування до 2002 року.
Така ініціатива прямо суперечить частині 3 статті 22 Основного Закону, яка забороняє звуження змісту та обсягу існуючих прав при прийнятті нових законів. Право власності на землю гарантується статтею 14 Конституції, а чинний Земельний кодекс передбачає право громадян на безоплатне отримання ділянок незалежно від року їх надання у користування.
Встановлення обмеження терміном «до 2002 року» визнано необґрунтованим, оскільки право на приватизацію ділянок, що перебувають у користуванні, є постійним і не може бути скасоване в такий спосіб. Більше того, ГНЕУ вказує на ризик того, що збереження права користування (результат 2.13.2.1) також порушує Конституцію, оскільки закон вимагає збереження існуючих прав, а не їх примусову трансформацію.
Фінансові ризики: ігнорування Регламенту Верховної Ради
Реалізація настільки масштабного документа, як Антикорупційна стратегія, потребує чіткого розуміння вартості реформ для платників податків, проте в проєкті № 15230 цей аспект фактично відсутній.
Відповідно до статті 91 Регламенту ВРУ, якщо законопроєкт призводить до зміни показників бюджету, суб'єкт ініціативи зобов'язаний додати фінансово-економічне обґрунтування з відповідними розрахунками. У пояснювальній записці до проєкту № 15230 зазначено, що фінансування відбуватиметься за рахунок державного та місцевих бюджетів, а також міжнародної допомоги.
Автори проєкту пропонують, щоб розрахунки проводилися НАЗК пізніше — лише під час підготовки Державної антикорупційної програми (ДАП). Проте ГНЕУ підкреслює: оскільки сама Стратегія визначає заходи, що об’єктивно потребують видатків уже зараз, відсутність розрахунків на стадії розгляду закону є прямим порушенням вимог законодавства.
Антикорупційна стратегія 2026–2030 є критично важливим документом для євроінтеграції та національної безпеки, проте її поточна редакція містить низку значних правових ризиків, що потребують усунення до моменту остаточного ухвалення. Основними напрямами доопрацювання мають стати: приведення положень щодо «вирішального голосу» іноземців у відповідність до Конституції України, збереження суб’єктності Ради суддів України у питаннях суддівської етики та конфлікту інтересів, виключення норм, що можуть звужувати конституційні права громадян на землю та забезпечення належного фінансового забезпечення реалізації передбачених заходів.
Лише за умови врахування цих зауважень Стратегія може набути характеру не декларативного документа, а дієвого інструменту формування доброчесної державної політики та руху до європейської інтеграції.
Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER та WhatsApp, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.
