Риски Антикоррупционной стратегии: от ограничения прав на землю до вмешательства в судебную ветвь власти

Принятие Антикоррупционной стратегии на 2026–2030 годы является ключевым международным обязательством Украины в рамках Ukraine Facility и переговорного процесса о вступлении в ЕС. Основной законопроект № 15230, подготовленный Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам антикоррупционной политики, направлен на минимизацию коррупции в 16 приоритетных сферах — от обороны до земельных отношений. Однако, несмотря на поддержку международных партнеров, документ вызвал существенные замечания из-за несоответствия отдельных положений Конституции Украины и рисков нарушения институционального баланса в государстве.

Проблема правовой формы: закон или декларация?

Главное научно-экспертное управление обратило внимание на несоответствие названия законопроекта его содержанию. В заключении отмечается, что документ фактически имеет декларативный характер и не содержит классических нормативно-правовых предписаний.

Речь идет о том, что проект закона предлагает утвердить Стратегию, которая преимущественно состоит из описания проблемных вопросов и ожидаемых результатов, а не из норм права, обязательных для исполнения. Это ставит под сомнение его соответствие требованиям к закону как нормативно-правовому акту.

Отдельно указаны и возможные конституционные риски. Согласно статье 92 Конституции Украины, законами должны устанавливаться именно нормы права, тогда как документ содержит скорее «стратегические намерения», что может свидетельствовать о несоответствии выбранной правовой формы его содержанию.

Конституционные риски «решающего голоса» иностранцев

Залучение международных экспертов с решающим правом голоса к отбору членов Высшего совета правосудия, руководителей ГБР и Нацполиции является одним из наиболее дискуссионных положений Антикоррупционной стратегии на 2026–2030 годы.

Конституция четко определяет исчерпывающий перечень субъектов, которые формируют состав Высшего совета правосудия. К ним относятся съезд судей, Президент, Верховная Рада, съезд адвокатов, всеукраинская конференция прокуроров и съезд представителей юридических вузов.

Международные эксперты не входят в этот перечень. Предоставление им решающего голоса фактически меняет конституционно установленный порядок формирования органа судебного управления.

Поскольку иностранцы не являются субъектами формирования органов власти согласно Основному Закону, внедрение такого механизма требует изменений в Конституцию, которые невозможно внести во время действия военного положения в соответствии со ст. 157.

Согласно статьям 1 и 5 Конституции Украины, Украина является суверенным государством, а единственным источником власти является народ, который осуществляет ее непосредственно или через органы государственной власти. Самостоятельность власти предполагает отсутствие политической или организационной зависимости от кого-либо за пределами государства.

ГНЕУ указывает, что предоставление иностранцам права решающего влияния на кадровый состав ключевых институтов (суды, полиция, ГБР) может считаться ограничением государственного суверенитета. Сотрудничество с международными организациями должно осуществляться путем получения рекомендаций, а не через обязательное участие в формировании органов власти с правом вето или решающего голоса.

Риски этого механизма подтверждаются тем, что вопрос участия иностранцев в конкурсных комиссиях уже является предметом активного судебного разбирательства. Сейчас в Конституционном Суде Украины находится представление 56 народных депутатов, которые просят признать неконституционными аналогичные нормы в действующих законах (о ВСП, ВККС, НАБУ, САП, ГБР и других).

Если Стратегия будет принята в нынешнем виде, она рискует быть признанной неконституционной, что поставит под угрозу стабильность работы всей антикоррупционной и судебной системы.

Вмешательство в судебную ветвь власти

Предложение, изложенное в основном проекте Антикоррупционной стратегии на 2026–2030 годы (№ 15230), относительно предоставления Национальному агентству по вопросам предотвращения коррупции (НАЗК) исключительной компетенции толковать конфликт интересов у судей, является одной из наиболее критикуемых норм с точки зрения конституционного права и независимости судебной власти.

Согласно статье 6 Конституции Украины, государственная власть осуществляется на принципах ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. НАЗК — это центральный орган исполнительной власти со специальным статусом.

Предоставление органу исполнительной власти права устанавливать правила поведения судей во время осуществления правосудия и толковать границы их процессуального поведения является прямым вмешательством в деятельность судебной ветви. ГНЕУ подчеркивает, что это нарушает гарантии независимости судей, поскольку судебная функция должна осуществляться исключительно на основе закона и фактов, без постороннего влияния.

Более того, действующее законодательство, в частности Закон «О судоустройстве и статусе судей», возлагает функцию защиты профессиональных интересов и решения вопросов внутренней деятельности судов на органы судебного самоуправления. Именно Рада судей сейчас разрабатывает и организует мероприятия по обеспечению независимости судов, включая предоставление разъяснений относительно конфликта интересов и применения антикоррупционного законодательства к судьям.

Стратегия предлагает исключить полномочия Рады судей по контролю за урегулированием конфликта интересов у судей. Попытка НАЗК подменить орган самоуправления создает риск превращения разъяснений исполнительной власти в инструмент давления на судей.

Эксперты обращают внимание на Конвенцию ООН против коррупции (ст. 11), которая подчеркивает: меры по укреплению честности судей должны приниматься без ущерба для независимости судебных органов. А согласно Бангалорским принципам, судья должен быть независим от любого стороннего влияния, побуждения или давления. Передача права толковать процессуальную чистоту судьи органу, принадлежащему к другой ветви власти, прямо противоречит этим международным принципам.

Процессуальные кодексы (УПК, ГПК, ХПК) уже содержат специальные механизмы урегулирования конфликта интересов через институты отвода и самоотвода.

Консультативно-совещательный орган при НАЗК

Отдельное внимание в замечаниях уделено положениям Антикоррупционной стратегии, которыми предусматривается создание Координационной рабочей группы как консультативно-совещательного органа при НАЗК. Отмечается, что эти положения, а также действующая редакция статьи 18² Закону Украины «О предотвращении коррупции», не в полной мере согласуются с предписаниями статей 6 и 19 Конституции Украины и соответствующей практикой Конституционного Суда Украины.

В соответствии со статьями 6 и 19 Конституции Украины органы государства обязаны действовать исключительно на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины. При этом полномочия Верховной Рады Украины устанавливаются исключительно Конституцией (ч. 2 ст. 85 Основного Закона), что неоднократно подтверждал Конституционный Суд Украины в своих решениях.

В этом контексте также подчеркивается правовая позиция Конституционного Суда Украины, согласно которой Верховная Рада Украины не может выходить за пределы конституционно определенных полномочий, в частности путем закрепления в актах положений, которые фактически расширяют компетенцию парламента или других органов государственной власти (в частности, Решение КСУ от 13.06.2019 № 5-р/2019).

Исходя из этого, создание консультативно-совещательного органа при центральном органе исполнительной власти рассматривается как вопрос, не принадлежащий к непосредственной компетенции Верховной Рады Украины. Соответственно, возникают сомнения относительно конституционной обоснованности нормы, устанавливающей императивное требование о создании такого органа на законодательном уровне.

Риски реформы финансового контроля и администрирования

Экспертные замечания касаются положений Стратегии, которые предусматривают автоматическое увольнение должностных лиц в случае принятия судом решения об освобождении от уголовной ответственности за коррупционные правонарушения (в частности по нереабилитирующим основаниям).

Такой подход может противоречить принципу презумпции невиновности, закрепленному в статье 62 Конституции Украины, а также стандартам Европейского суда по правам человека относительно гарантий справедливого рассмотрения и индивидуализации ответственности.

Отдельно отмечается риск нивелирования стимулирующих норм Уголовного кодекса Украины (в частности ч. 5 ст. 354), которые предусматривают освобождение от уголовной ответственности для лиц, способствующих разоблачению коррупционных правонарушений. В случае автоматического применения дисциплинарного увольнения такая поощрительная модель может потерять эффективность.

Критике подвергается предложение предоставить НАЗК право обжаловать в апелляционном порядке судебные решения, принятые на основании протоколов, составленных его же уполномоченными лицами. Отмечается, что такая конструкция может нарушать принципы административного процесса, поскольку орган, осуществляющий фиксацию правонарушения, не является самостоятельной стороной спора с автономным процессуальным интересом. Расширение его процессуальной роли до уровня апеллянта потенциально создает дисбаланс в судебном процессе и может влиять на гарантии справедливого суда.

Институциональная независимость САП и риски изменения модели прокуратуры

Проект Антикоррупционной стратегии определяет проблемой недостаточный уровень независимости и институциональной устойчивости САП, что, по оценке авторов, снижает ее эффективность.

Для ее решения предлагается расширение полномочий руководителя САП, в частности относительно внесения сведений в ЕРДР в отношении народных депутатов, согласования процессуальных ходатайств, направления запросов об экстрадиции, создания совместных следственных групп в производствах НАБУ, продления сроков расследования и осуществления процессуальных действий без участия Генерального прокурора. Также предусматривается усиление внутренней автономии кадровой политики САП.

Эти предложения являются дискуссионными с точки зрения принципа единства системы прокуратуры, закрепленного Конституцией и законом. Они фактически расширяют автономию САП, приближая ее к отдельной институции, что вызывает вопросы относительно роли Генерального прокурора как руководителя единой системы прокуратуры.

Изменения могут ослабить принцип единства прокуратуры и уменьшить уровень персональной ответственности Генерального прокурора, который формально остается руководителем системы, но в ключевых категориях дел его полномочия существенно ограничиваются.

Вместо этого институциональную независимость САП целесообразно усиливать не через ее обособление, а путем совершенствования конкурсных процедур, процессуальных гарантий, судебного контроля и механизмов персональной ответственности прокуроров в пределах действующей модели.

Земельная сфера: конституционная ловушка «отмены приватизации»

Проект Стратегии предлагает радикальную реформу института бесплатной приватизации земли.

В подразделе 2.13 проекта предусмотрено внедрение нормы об отмене института бесплатной приватизации земельных участков. Исключение предлагают сделать только для участков, на которых уже расположены частные здания, или тех, которые были переданы в пользование до 2002 года.

Такая инициатива прямо противоречит части 3 статьи 22 Основного Закона, которая запрещает сужение содержания и объема существующих прав при принятии новых законов. Право собственности на землю гарантируется статьей 14 Конституции, а действующий Земельный кодекс предусматривает право граждан на бесплатное получение участков независимо от года их предоставления в пользование.

Установление ограничения термином «до 2002 года» признано необоснованным, поскольку право на приватизацию участков, находящихся в пользовании, является постоянным и не может быть отменено таким образом. Более того, ГНЕУ указывает на риск того, что сохранение права пользования (результат 2.13.2.1) также нарушает Конституцию, поскольку закон требует сохранения существующих прав, а не их принудительной трансформации.

Финансовые риски: игнорирование Регламента Верховной Рады

Реализация столь масштабного документа, как Антикоррупционная стратегия, требует четкого понимания стоимости реформ для налогоплательщиков, однако в проекте № 15230 этот аспект фактически отсутствует.

В соответствии со статьей 91 Регламента ВРУ, если законопроект приводит к изменению показателей бюджета, субъект инициативы обязан приложить финансово-экономическое обоснование с соответствующими расчетами. В пояснительной записке к проекту № 15230 указано, что финансирование будет осуществляться за счет государственного и местных бюджетов, а также международной помощи.

Авторы проекта предлагают, чтобы расчеты проводились НАЗК позже — только во время подготовки Государственной антикоррупционной программы (ГАП). Однако ГНЕУ подчеркивает: поскольку сама Стратегия определяет мероприятия, объективно требующие расходов уже сейчас, отсутствие расчетов на стадии рассмотрения закона является прямым нарушением требований законодательства.

Антикоррупционная стратегия 2026–2030 является критически важным документом для евроинтеграции и национальной безопасности, однако ее текущая редакция содержит ряд значительных правовых рисков, требующих устранения до момента окончательного принятия. Основными направлениями доработки должны стать: приведение положений относительно «решающего голоса» иностранцев в соответствие с Конституцией Украины, сохранение субъектности Рады судей Украины в вопросах судейской этики и конфликта интересов, исключение норм, которые могут сужать конституционные права граждан на землю, и обеспечение надлежащего финансового обеспечения реализации предусмотренных мероприятий.

Только при условии учета этих замечаний Стратегия может приобрести характер не декларативного документа, а действенного инструмента формирования добродетельной государственной политики и движения к европейской интеграции.

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua и на Google Новости SUD.UA, а также на наш VIBER и WhatsApp, страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.