Судебная система Финляндии ─ пример для Украины, ─ судья Высшего админсуда Н. Блаживская

Яна Собко,

«Судебно-юридическая газета»

Административное судопроизводство Финляндии может послужить ориентиром при формировании системы административных судов в Украине.

Об этом «Судебно-юридической газете» рассказала судья Высшего административного суда Украины, вице-президент Ассоциации административных судей Наталья Блаживская, которая в период с 26 сентября по 7 октября проходила стажировку в Верховном административном суде Финляндии.

- Какие особенности административной юстиции Финляндии?

- Финляндия ─ это страна, в которой административная юрисдикция является отдельной. Если для Украины это пока остается несбыточной мечтой, то там Верховный административный суд Финляндии будет праздновать свое столетие. Эта стажировка происходила в одном из самых старых административных судов Европы.

То, что является отличительной особенностью, и что сразу бросается в глаза в Финляндии, ─ это то, что 85% слушаний происходят в письменной форме. Т.е. нет открытых судебных заседаний, о которых нам говорят, как о стандартах административной юстиции. Более того, даже ряд уголовных дел, если нет нужды в дополнительном выяснении обстоятельств, тоже в определенной категории допустимы в письменном производстве. В открытом производстве слушаются, если мы говорим о первой инстанции, только те судебные дела, которые касаются такой категории споров как беженцы, и дела, которые касаются органов опеки и  попечительства. В Финляндии эти категории споров являются очень распространенными, как и во всей Европе.

Следующей особенностью административной юстиции есть то, что только 18% споров обжалуются в Верховном административном суде Финляндии, что говорит об очень высоком доверии и уважении к судебной системе, как таковой. Даже несмотря на то, что в нашем понимании мы наблюдаем там чрезмерную длительность рассмотрения судебных споров, некоторые из них рассматриваются 2-3 года. 

Очень интересным есть также то, что когда происходит устное слушание, то у судей нет мантий. Это сложилось исторически. Идея состоит в том, что при слушании дела и так происходит достаточная психологическая нагрузка на человека, когда он попадает в суд. А такие формальные атрибуты как мантия усиливают отрыв между судьей и гражданином, который пришел искать истину в суде.

- Есть ли разница в том, как ведется административный процесс в Финляндии и Украине?

- Да, конечно. К примеру, интересной особенностью открытых судебных заседаний есть то, что судья не исполняет такую активную роль, как это принято у нас. Ведь в Украине существует негласное мнение, что если судья не задает вопросов в процессе, то он или нехорошо подготовился или уже наперед решил, как ему действовать и принцип состязательности на него не повлияет. Особенностью их понимания принципа состязательности есть как раз то, что судья не является активным участником процесса, не задает вопросов, а слушает, как стороны между собой приводят перед ним свою позицию.

Судьи Верховного административного суда Финляндии отметили, что в их понимании, если судья занимает активную роль в процессе, то он, таким образом, может даже изменить результат процесса. Ведь своими вопросами судья может либо подтянуть одну из сторон, которая была не готова доказательно, либо, наоборот, ослабить. Поэтому в Финляндии судья не является активным участником процесса.

Следующей интересной для нас особенностью есть сама процедура, как происходит подготовка дела к судебному рассмотрению. Финляндия имеет несколько особенностей. Первое ─ это то, что проект решения готовит не судья, его готовит лицо, которое имеет статус референта-консультанта (Referendary council), другими словами ─ советник-консультант судьи.

- Что конкретно делает референт-консультант?

- Эти лица являются фактически квази-судьями, поскольку имеют право писать отдельное мнение, если не согласны с результатами судебного рассмотрения. 

Сначала дело попадает к юридическому секретарю, который его формирует и  проверяет, чтобы исковое заявление отвечало формальным критериям. Потом это дело попадает референту-консультанту. Он готовит так называемый «меморандум». Кроме этого, он принимает участие в обсуждении этого проекта решения с тем исключением, что не имеет права голоса, а лишь право написать отдельное мнение, если считает, что коллегия судей безосновательно отклонила аргументы, которые излагались. Как видно, референт-консультант играет очень важную роль в судебном процессе Финляндии.

- Какая основная роль судьи в Финляндии?

- Во время стажировки в Верховном административном суде Финляндии я активно принимала участие в сессиях, потому что в письменных заседаниях обсуждение происходит на так называемых «сессиях» (session). Как в первой инстанции, так и в кассации дело рассматривается только коллегиально. Единолично допускается только рассмотрение споров относительно  мер обеспечения иска и еще в нескольких случаях, но традиционным является то, что в первой инстанции ─ это тройка, в Верховном ─ пятерка.

В Финляндии судья лишь в отдельных случаях непосредственно принимает материалы дела для изучения. Там судьи глубинно анализируют меморандумы, которые им предоставляются, а также могут писать свои замечания к этому меморандуму, или по результатам обсуждения референт-консультант может внести эти замечания. Он также вносит замечания в том случае, если будет писать отдельное мнение. Но все равно написание текста решения возлагается на референта-консультанта.

- Расскажите подробнее о структуре административных судов Финляндии.

- Административная юстиция Финляндии работает в тот способ, что сначала действует процедура административного обжалования в органе. Именно на этом этапе очень много споров урегулируются.  Т.е. в стране эффективно работает процедура административного обжалования. Поэтому в нашем понимании первая инстанция ─ это фактически апелляция.

В структуре админсудов Финляндии есть два звена ─ окружные (district) административные суды и Верховный административной суд.

За год Верховный административный суд Финляндии рассматривает приблизительно 4 тыс. дел. На сегодня состав суда ─ 28 судей, однако, некоторые из них являются временно назначенными. 

Для более четкого понимания, как там работает административная юстиция, расскажу на примере наибольшего административного суда Финляндии (он находится в Хельсинки),   который так и называется ─ Административный суд Хельсинки.

В 2015 году общее количество работников данного суда было 160 человек, а в 2016 году, в связи с увеличением количества споров, связанных с беженцами (около 10 тыс. дел), количество работников увеличилось и на данный момент составляет 230 человек.

В этом суде функционируют семь секций. У них также есть такая должность, как и у нас, руководитель аппарата и есть председатель суда. Председатель суда назначается президентом страны, но выбирается из числа двух лиц, предложенных судом, термином на семь лет.

Говоря языком цифр, то в 2015 году в этот суд поступили 8142 дела, рассмотрены 8022.

В 2016 году в связи с увеличением количества миграционных споров поступили 10 745 дел  (по состоянию на сентябрь) и рассмотрены 7552.

Если описать общую картину по количеству споров за 2015 год, то наибольшую часть споров (32,1%) составляли миграционные дела.

В 2016 году статистика была следующей: 63,7% ─ миграционные дела; 10,9% ─ социальная защита; 9,3% ─ налоги.

- Расскажите об особенностях финской судебной системы в целом.

- Интересной особенностью финской судебной системы есть то, что в Финляндии действует так называемый «Market court». Это фактически созданный украинскими реформаторами Высший суд по вопросам интеллектуальной собственности, который является квази-прообразом финского Market court. Этот суд является судом первой и апелляционной инстанции. Он единственный на всю страну и рассматривает вопросы относительно государственных закупок и интеллектуальной собственности, а также споры, связанные с защитой прав потребителей. Примечательно, что Украина не есть исключением в так называемых «компетенционных спорах». Финский Market court ведет дела интеллектуальной собственности за двумя процессами: гражданским процессом и административным. Но если вопрос стоит на грани, то, как правило, это будет гражданский процесс. Однако, судья рассматривает вопросы, связанные с интеллектуальной собственностью и патентами как по гражданскому процессу, если спор идет между субъектами хозяйствования, так и по административному ─ если это решение государственного органа. А значит, решение этого суда обжалуется сразу к двум Верховным судам в зависимости от процесса.

Кроме этого, там нечасто вызывают экспертов ─ только в вопросах патентов. В других случаях считают, что судья действует как рядовой потребитель, а для этого хватает специальной подготовки судьи.

- Вам приходилось в процессе стажировки учувствовать в рассмотрении дела по вопросам интеллектуальной собственности? Можете рассказать интересный случай?

- Да, мне приходилось участвовать в рассмотрении одного интересного дела, когда было зарегистрировано изображение фрагмента зимнего леса, который охраняется соответственным свидетельством. В этом же классе для одежды было зарегистрировано похожее  изображение еще одной фирмой, которая считала, что этот лес не похож на тот. Мы решали, есть ли тут сходство по ступени смешанности и т.д. Понятно, что наличие такого специализированного суда на самом деле помогает рассматривать споры без дополнительного привлечения экспертов. Ведь судьи достаточно высококвалифицированные именно в этой категории споров.

- Какие еще особенности финской судебной системы?

- Нет фиксации процесса, который считается для нас европейским правилом. Если говорить о публикации судебных решений, то только избранные судебные решения доступны в реестре ─ и только те, которые создают определенную практику, с тем, чтобы не было лишней путаницы. Поэтому студенты, преподаватели, которые хотят ознакомиться с решениями, должны приходить в суды. Даже не все решения Верховного суда публикуются ─ только те, которые создают направление для практики.

В стране нет Конституционного суда как такового. На данный момент только обговаривают то, нужен ли он в стране.  Однако, действует специальная комиссия при парламенте.

Кроме такой не привычной для Украины должности референта-консультанта, существует такая должность, как training-judges (учебный судья ─ прим. ред.). На протяжении года адвокаты, представители других юридических профессий могут исполнять функции судей в мелких делах.

Кстати, в Финляндии запланирована судебная реформа, которая в конечном итоге может обернуться слитием двух Верховных судов в будущем.

Мы должны понимать, что каждая страна по-своему перестраивает свои стандарты. Но если у нас основанием изменений является тотальное недоверие, то, к примеру, в Финляндии доверие к суду на высоком уровне. Но там есть другой аргумент: некоторые активисты считают, что судьями должны быть только те, которые назначены судьями после вступления страны в Европейский союз.

Я имела возможность пообщаться с бывшим Генеральным адвокатом Европейского суда справедливости, который сегодня является судьей Верховного административного суда. Так, по его словам, процедура преюдиционного обращения применяется тогда, когда судья усматривает конфликт между европейским и национальным законодательствами. Это может быть на любом этапе рассмотрения дела. Это означает, что Европа все же придерживается бюрократических требований. К примеру, приложений к этому приюдиционному обращению должно быть не больше чем 10. Почему? Потому что это экономия государственных средств. Ведь делать перевод на все другие языки Европейского Союза ─ это достаточно дорого. Хотя, много стран протестуют против этого требования. Ведь в 10 приложениях невозможно изложить суть основной проблемы. Но лаконичность должна быть неизменным другом для юристов.

Также отмечу, что большая часть споров ─ это письменные производства. Это также обусловлено тем, что представительство дел совершается через адвоката, или через представителя Офиса Правовой Помощи. И презюмируется, что письменный документ, подготовленный таким специалистом, учитывает все необходимые аргументы и доказательства.   

Кроме этого, особенностью судебной системы является то, что, к примеру, в Верховном суде нет традиционной в нашем понимании судебной охраны. Будучи стажером, мне в первый день моей стажировки дали ключи от суда, но это была не как привилегия, а как при стандартном режиме работы. Потому что нет открытых судебных заседаний, а значит, и нет пропускной системы.   

Мы все боимся сроков рассмотрения дела, устанавливаем законодательное ограничение и т.д. Но если сравнить их статистику с нашей, то на 100 судей Административного суда Хельсинки, выпадает тот же объем, к примеру, как на Окружной административный суд города Киева, в котором отправляют правосудие фактически 20 человек. Т.е. мы имеем не соразмерную нагрузку.

Кроме этого, судьи в Украине часто слышат в свой адрес от активистов, что они разучились писать решения. Так, в Финляндии закреплено, что судьи и не пишут проект решения.

Также особенностью есть то, что судебные дела там даже не сшиваются. К примеру, у нас есть требование к секретарю, что дело нужно обязательно сшивать. Там просто материалы дела скреплены в файлах. Я задавала вопрос относительно того, не боятся ли они, что материалы дела будут утеряны, на что они ответили, что нет, такого даже в мыслях не допускается.

В целом, я не могу сказать, что в Европе многие хотят работать судьями. Там профессия судьи не является высокооплачиваемой. Люди скорее идут в судьи по своей миссии, а не для заработка.

В окружных судах в Европе, которые по статусу фактически являются второй инстанцией, ведь первая инстанция — это, как правило, административное обжалование, зарплата судей составляет в диапазоне 8000 - 12 000 евро.

- Какой категории споров в Финляндии придается особенное внимание?    

- Особенное внимание в Финляндии придается миграционным спорам. Как правило, длительной является процедура на этапе работы миграционной службы. Очень большой процент депортаций и при этом небольшой процентпредоставления статуса беженца. Примечательно, что статус беженца в последние годы предоставлялся и лицам из России, которые мотивировали это, к примеру, сексуальной ориентацией, политическими преследованиями и др. Но все же только небольшому количеству лиц предоставляется статус беженца. При чем, в период от решения суда первой инстанции до решения Верховного административного суда человек может быть депортирован, но он имеет право обжаловать это решение, даже находясь на территории другой страны. Эта процедура нечто отличается от украинской, потому что у нас мы ожидаем окончательного решения.

Интересной, хоть и не значительной категорией споров для Финляндии являются споры относительно службы священнослужителей. Ведь по решению финляндского суда в протестантских церквях женщины также имеют право быть священниками. Для нас это достаточно необычная ситуация. Кроме этого, эти споры, связанные с прохождением по церковной службе, также напрямую рассматривает Верховный административный суд. Т.е. он является специальным судом.  

- За время стажировки была ли у Вас возможность присутствовать на рассмотрении споров, которые являются нехарактерными для Украины?  

- Да, расскажу Вам интересный случай. Во время рассмотрения экологического спора, мать с сыном как землесобственники возражали против разрешения, который предоставлялся оператору мобильной связи для прокладки сети. Они мотивировали это Директивой «Природа 2000», согласно которой летающие белки находятся под охраной. Соответственно, это могло бы навредить их размножению. Власть аргументировала свою позицию тем, что в этом дупле, которое находится конкретно на этом земельном участке, уже давно не рождались новые белки. Кроме этого, они летают на большой высоте (такая особенность). Это было интересно не только с юридической точки зрения, но и еще потому, что для Украины такие случаи не характерны.

В ходе рассмотрения данного дела я задала традиционный для нас вопрос: кому принадлежит участок: матери, сыну, или пополам, и кто из них конкретно обжалует? Так, выяснилось, что обжалует сын, а собственник участка ─ мать. Ясно, что этот момент остался вне внимания на этапе подготовки меморандума и юридического прохождения.

Конечно, происходят разные случаи в судебной практике. Но там нет такой реакции как у нас, что если ошибка, то это уже трагедия. Там воспринимают это по-другому: каждую ошибку можно исправить. Так, и в этом деле, хотя тогда уже даже стоял вопрос об обращении в Европейский суд справедливости ─ есть ли тут конфликт национального законодательства и европейского, ─ потом мы совместным обсуждением выяснили, что существует данный нюанс. Т.е. наши традиционные вопросы и наш подход (то, что мы делаем в первую очередь, а именно изучаем формальные критерии, а потом суть), отличается от их подхода. Возможно, это вызвано избыточной нагрузкой на украинских судей. Ведь в Финляндии на примере этого случая смотрели на суть проблемы и не придали значения такому важному аспекту. Хотя, из-за этого нужно будет закрывать открытое производство.  

Хочу отметить, что вопрос относительно отказа в открытии производства также решается коллегиально.

- Если бы была такая возможность, какой позитивный опыт для судебной системы Украины, по Вашему мнению, можно было бы перенять у Финляндии?

- В Украине все еще обсуждается вопрос относительно Высшего суда по вопросам интеллектуальной собственности. Многие закидают то, что он будет, к примеру, отдаленным. Я также задала этот вопрос в Финляндии. Они отметили, что если работает электронный документооборот, то с этим проблем нет. Т.е. электронный суд помогает решить вопрос с расстоянием.

Также, по моему мнению, в Финляндии можно перенять опыт, каким образом они решают, к какой юрисдикции относятся споры по интеллектуальной собственности. Ведь у них те споры, где решение принято субъектом властных полномочий, относятся к административным, а там где спор между субъектами хозяйствования ─ к хозяйственным. Т.е. судья, в зависимости от ситуации, будет применить тот или иной процесс. Это такой очень простой, но действенный рецепт.

Учитывая изменения в Конституцию Украины относительно профессионального представительства интересов в суде через адвоката, нам также уместно было бы продумать больше возможностей для проведения письменных слушаний, что в свою очередь будет способствовать сокращению времени на рассмотрение дела. Хотя, возможно, рабочая группа уже это предусмотрела в обновленных (новых) процессуальных кодексах.  

Также интересно провести обсуждение с коллегами и экспертами вопроса относительно уместности введения в Украине должности референта-консультанта с функциями как у наших коллег из Финляндии или временно назначенных судей (training-judges) хотя бы на уровне Верховного Суда. Потому что на данный момент эту работу в той или иной форме делают помощники. По моему мнению, такой подход к обработке материалов дела позволит судьям сконцентрироваться на юридической проблеме, а не на рутинной работе, которая отбирает много времени. Ведь судьи должны обсуждать проблему, а не искать нормы законодательства, практику ЕСПЧ и т.д. Это все может сделать соответственное лицо, которое, по сути, является квази-судьей. Но при этом, если референт-консультант не согласен с решением судьи, он может написать отдельное мнение. Я считаю, что мы должны рассмотреть все эти моменты и не нужно бояться перенимать какой-то опыт.

Вопрос введения тренинговых судей (training-judges) на год тоже интересен, потому что Польша в свое время имела опыт асессоров. Это лица, которые исполняли функции судей перед тем, как стать непосредственно судьями. В этом есть смысл, ведь, к примеру, не всегда человек, который имеет хорошие теоритические знания, может быть судьей. Нам нужен судья, который хочет выслушать все стороны, или нам нужен академик? Мне кажется, что нужно давать человеку шанс, чтобы он себя проверил, подходит ли ему должность судьи.  Ведь работа судьи ─ это миссия, служение народу, образ жизни. Судья по своей сути является аскетом. Сегодня мы наблюдаем картину, что украинские судьи вынуждены быть активными. Но это скорее вынужденный шаг, а не нормальный порядок вещей.

К примеру, в Финляндии Совет судей решил, что судьи не должны иметь Facebook-аккаунты, что это неправильно. Но опять-таки, если в стране нет необходимости судьям отстаивать свою независимость, то и в активности судей нет потребности. А если в стране может произойти посягательство на судебную власть, то судьи вынуждены отстаивать свою позицию.

Кроме этого, как отмечали в Финляндии, с нашими судьями трудно вести беседы из-за того, что они плохо разговаривают на английском языке. Поэтому, по моему мнению, владение судьей хотя бы одним из иностранных языков было бы безусловным плюсом. Ведь законодательство гармонизируется.

По моему убеждению, опыт Финляндии достаточно интересен. Хотя, я обращаю внимание на то, что не каждый опыт можно перенять. Ведь вопрос ментальности и традиций всегда берет верх. Потому что это как вакцина ─ одному подходит, а у другого вызывает обострение. Поэтому, чтобы не получить летальный исход, мы должны очень взвешенно все анализировать и детально обсуждать. 

К примеру, в некоторых европейских странах фиксация судебного заседания, сьемка судей, являются немыслимыми, что нельзя сказать о нашей стране. У них также другой подход к декларированию. К примеру, когда я сказала, что в Украине судьи декларируют не только свое имущество, а и своих близких родственников, финские коллеги сказали, что это недопустимо и нужно идти в Страсбургский суд, поскольку это является вмешательством в частную жизнь. Но мы это воспринимаем как требование транспарентности.

Т.е. нет универсальных подходов ─ каждая страна имеет свои традиции и менталитет. Но я бы хотела, чтобы мы пробовали внедрять то, что реально улучшит качество правосудия и даст возможность судьям заниматься не рутинной работой, а интеллектуальной. Я уверена, что это действенный рецепт того, как улучшить качество судопроизводства в нашей стране.