Особенности привлечения к ответственности субъектов рынка энергетики и коммунальных услуг: позиция Верховного Суда

В Верховный Суд поступила кассационная жалоба Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг (далее – НКРЭКУ, ответчик) на постановление суда апелляционной инстанции, которым был удовлетворен иск Общества (далее – истец) о признании противоправным и отмене постановления о наложение штрафа за несоблюдение требований нормативно-правовых актов, регулирующих функционирование рынка электрической энергии.

Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив, зокрема з того, що неподання або несвоєчасне подання звітності, а також надання недостовірної інформації у такій звітності та недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, є різними видами порушень, визначеними пунктом 7 та, окремо, пунктом 2 частини другої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», а тому штрафна санкція застосована відповідачем фактично за інший вид порушення, ніж той, що було виявлено та відображено в акті перевірки, і це є правовою підставою для визнання протиправною та скасування спірної постанови про накладення штрафу.

Верховний Суд у цій частині погодився з висновками суду апеляційної інстанції та, виходячи з аналізу статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», дійшов висновку, що правова конструкція частини першої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» визначає, що учасники ринку електричної енергії несуть відповідальність у встановленому законом порядку та розмірах за порушення нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії. Проте у частині другій цієї ж статті законодавець уточнює перелік правопорушень таких нормативно-правових актів, який є вичерпним. При цьому правопорушення у вигляді неподання або несвоєчасного подання звітності, передбаченої цим Законом, є окремим видом правопорушення, яке виділено у пункті 7 частини другої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» поряд (окремо) з таким видом правопорушення, як недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, що визначено у пункті 2 частини другої цієї ж статті.

Крім того, Суд зауважив, що зі змісту положень частини четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» вбачається, що штрафна санкція за порушення, що виражається у неподанні або несвоєчасному поданні звітності, не передбачена. При цьому, як правильно зазначив суд апеляційної інстанції, законодавець не звільняє суб`єкта господарювання, що є учасником ринку електричної енергії, від відповідальності за неподання або несвоєчасне подання звітності, передбаченої Законом, а встановлює в частині третій статті 77 вказаного Закону, окрім штрафу, інші види санкцій, зокрема попередження про необхідність усунення порушень.

На користь наведеної правової позиції свідчать ті обставини, що НКРЕКП постановою від 18 листопада 2020 року № 2133, якою вирішено провести позапланову невиїзну перевірку, послалася на пункт 2 частини восьмої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», який унормовує, що позапланова невиїзна перевірка проводиться виключно у приміщенні Регулятора або його територіального органу з підстав, зокрема неподання, несвоєчасного подання, подання недостовірних даних у звітності або необхідність перевірки достовірності таких даних. Інші порушення вимагають проведення планових або позапланових виїзних перевірок.

Крім того, відповідно до пункту 5.5 Порядку № 428 орган державного контролю під час проведення позапланової невиїзної перевірки повинен з’ясовувати лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для її здійснення, із зазначенням цих питань у посвідченні на проведення такої перевірки.

З урахуванням положень статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» та статті 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», Верховний Суд дійшов висновку, що дискреція НКРЕКП під час визначення виду та конкретного розміру санкції до учасника ринку електричної енергії обмежена видом конкретного правопорушення, тобто відповідністю санкції тому порушенню, за яке законом така санкція може бути застосована; його тяжкістю, тобто мірою негативного впливу на споживачів і функціонування ринку електричної енергії; поведінкою порушника, тобто ставленням учасника ринку до вчиненого порушення, спрямованістю дій останнього на усунення такого порушення та його негативних наслідків або, навпаки, на приховання вчинення такого порушення.

Отже, оскільки судами у цій справі було встановлено, що позапланова невиїзна перевірка здійснювалася НКРЕКП щодо Товариства з підстави неподання або несвоєчасного подання останнім звітності, а виявлені під час перевірки порушення полягали у неподанні учасником ринку електричної енергії звітності до НКРЕКП за відповідний місяць в електронній формі та на паперових носіях, то застосування НКРЕКП санкції за інший вид порушення є протиправним.

В аспекті забезпечення юридичної визначеності у питанні визначення виду та розмірів санкцій за правопорушення на ринку енергетики та комунальних послуг, у цій справі враховано правовий висновок Верховного Суду, викладений у постановах від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20 та від 2 листопада 2022 року у справі № 260/2484/21, відповідно до якого широке тлумачення положення «інші нормативно-правові акти», застосованого у Ліцензійних умовах, може призводити до непередбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП безпідставно широких дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж.

За усталеною практикою Європейського суду з прав людини вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.

Поняття «якість закону» (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.

У цій справі Верховний Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого положення частин першої-четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» у сукупності з положеннями пункту 5.5 Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428, необхідно розуміти так, що перевірка суб`єкта господарювання, що здійснює діяльність на ринку електричної енергії, може бути проведена виключно щодо питань, необхідність перевірки яких стала підставою для її здійснення та перелік яких визначений у направленні на проведення перевірки; у разі виявлення НКРЕКП під час проведення перевірки суб`єкта господарювання конкретного порушення нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, визначеного частиною другою статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», до такого суб`єкта може бути застосована штрафна санкція лише у випадку, якщо частиною четвертою статті 77 цього ж Закону передбачено застосування штрафної санкції за цей конкретний вид порушення та тільки у розмірі, визначеному відповідним пунктом частини четвертої цієї статті.

Постанова Верховного Суду від 1 травня 2023 року у справі № 540/913/21 (адміністративне провадження № К/9901/40933/21).

Автор: Наталя Мамченко

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua, на Twitter, а также на нашу страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.