Анна Шульгина,
«Судебно-юридическая газета»

Свершилось. 14 октября 2014 г. конституционным большинством народные депутаты приняли Закон «О прокуратуре». «У нас будет действительно европейская прокуратура. Начинается реформа силовых структур», – сказал перед голосованием спикер парламента Александр Турчинов и, видимо, убедил депутатов, так как за документ отдали свои голоса 316 из них. Напомним, что речь идет о законопроекте №3541, автором которого официально выступал Виктор Янукович, и которому эксперты Венецианской комиссии в свое время дали высокую оценку. Однако документ длительное время оставался непринятым, так как вызывал массу противоречий и требовал доработки.

И вот накануне выборов парламент принял судьбоносное для системы прокуратуры и украинского народа в целом решение. Продиктована ли такая единогласность борьбой за избирателя, или законопроект действительно за это время был доработан и сможет поменять систему к лучшему, попробовала разобраться «Судебно-юридическая газета». Ведь надо помнить, что главная задача заключается в том, чтобы не позволить реформе превратиться в имитацию путем внесения лишь декоративных изменений в основы деятельности органов прокуратуры.

Прокурорский надзор

Украинская прокуратура больше не должна исполнять функцию общего надзора, утверждают приверженцы реформы. Именно эта функция стала основным яблоком раздора между противниками и сторонниками реформы. Последние утверждают, что прокуроры благодаря надзорной функции злоупотребляли своими полномочиями и вмешивались в деятельность других государственных органов, предприятий, учреждений и организаций под предлогом выявления несоответствующих закону решений. В свою очередь, значительная часть общественности обеспокоена тем, что с отменой надзорной функции граждане останутся один на один со своими проблемами, и им некуда будет обратиться за помощью.

Хотя справедливости ради надо отметить, что прокуратуру уже давно не интересовали насущные проблемы простых граждан, и возможность обратиться с жалобой в прокуратуру, как правило, носила чисто формальный характер. В большинстве случаев граждане получали лаконичный ответ, в котором прокурор, ссылаясь на ст. 36-1 пока еще действующего Закона «О прокуратуре» (новый вступает в силу через полгода, т. е. 14 марта 2015 г.), а также ст. 3 ГПКУ и ст. 16 ГКУ, предлагал гражданину обращаться прямо в суд для восстановления справедливости и не беспокоить прокурора. Редкие исключения составляли те жалобы, в результатах рассмотрения которых был так или иначе заинтересован сам прокурор (заинтересованность могла выражаться как в денежном эквиваленте, так и в получении так называемых «показателей работы»). Остальным гражданам, невзирая на наличие у прокуратуры общей надзорной функции, не стоило уповать на помощь.

Выходит, новая редакция Закона «О прокуратуре» лишь законодательно укрепляет сложившуюся практику, при которой украинцев отправляют для защиты своих ущемленных прав и интересов в суд. Новый закон гласит, что с целью обеспечения представительства интересов граждан, представительские полномочия перейдут к институтам бесплатной правовой помощи. В связи с этим наше государство должно потратить значительные бюджетные средства для организации работы таких институтов. А пока гражданам придется и дальше жить согласно народной мудрости, и спасаться самим.

Что же касается рекомендаций международных экспертов по этому вопросу, то в выводах Венецианской комиссии содержатся рекомендации вообще изъять функцию общего надзора, поскольку все люди равны в своих правах (ст. 21 Конституции Украины), и каждый имеет право представлять себя сам. А тем, кто не способен это сделать, должны помочь те же представительства по оказанию бесплатной правовой помощи. Однако не учтено, что жители провинции подчас не могут получить квалифицированную медицинскую помощь, а уж о юридической и мечтать не приходится. Правда, законопроектом предлагается расширить компетенции уполномоченного Верховной Рады по правам человека для обеспечения представительства интересов гражданина в суде, хотя, вероятнее всего, участие омбудсмена для всех желающих граждан будет невозможно в силу ряда объективных причин.

Другие нормы закона

Президент в ходе совещания, которое он провел перед заседанием Верховной Рады, отметил, что замечания Венецианской комиссии, относящиеся к законопроекту «О прокуратуре», в полном объеме учтены. В целом принятый законопроект вносит поправки в 51 закон Украины и 10 действующих кодексов.

В частности, будет сформирована 4-уровневая система органов прокуратуры: Генеральная прокуратура Украины, региональные прокуратуры, местные прокуратуры, военные прокуратуры. Надо отметить, что положения о военной прокуратуре были внесены в законопроект дополнительно (после того, как законопроект был рассмотрен европейскими экспертами), и судя по всему, не последнюю роль в этом сыграла та политическая обстановка, которая сложилась в стране – должен же кто-то следить за соблюдением порядка и военной дисциплины в войсках!

Широкому обсуждению подверглись нормы, согласно которым будут ликвидированы специализированные прокуратуры (транспортные, природоохранные), а также городские или районные в городах, районные или межрайонные прокуратуры там, где они действуют одновременно. Кроме того, вводится особый порядок назначения прокуроров на должность и увольнения их от должности, определены основания и порядок осуществления дисциплинарного производства относительно прокуроров, вводится система органов прокурорского самоуправления (всеукраинская конференция работников прокуратуры и Совет прокуроров Украины) и другие.

Требуют изменения?

Надо отметить, что в целом положительно характеризуя данный законопроект, эксперты отмечают, что в нем есть положения, которые требуют корректировки. Например, он не содержит нормы о максимальном количестве прокуроров в Генеральной прокуратуре, местных и региональных прокуратурах. Вызывает возражения и антиконституционное положение о том, что кандидаты в состав квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров от уполномоченного ВР по правам человека должны быть согласованы с соответствующим комитетом Верховной Рады. Юристы также обратили внимание на нормы, в которых говорится о морально-деловых качествах прокурора (ч. 3 ст. 38, ч. 3 ст. 39, ч. 3 ст. 40). Казус в том, что действующее законодательство Украины не определяет критериев личных и моральных качеств прокурора, в связи с чем, по мнению юристов, на практике могут возникнуть проблемы по оценке таких качеств.

Задели за живое и условия социального и материально-бытового обеспечения прокуроров и других работников органов прокуратуры. По мнению общественности, в условиях экономического кризиса усматривается необоснованно завышенным уровень оплаты труда прокуроров, установленный в ст. 81 нового закона. Многие, даже понимая необходимость обеспечения прокурорам достойной заработной платы, считают, что установление Генеральному прокурору Украины зарплаты, большей, чем у премьер-министра Украины, требует соответствующего обоснования. Кроме того, ч. 6 ст. 81 установлен размер доплаты за выслугу лет. При этом «выслугой» считается стаж работы более года с выплатой доплаты в размере 10%, а максимальный размер этой доплаты составляет 50% должностного оклада прокурора.

«Как начать борьбу с коррупцией? Начните с того, что посадите трех своих друзей. Вы точно знаете, за что, они знают, за что, и народ вам поверит», – известное выражение сингапурского политического деятеля, автора «сингапурского чуда» Ли Куан Ю

Европейская сторона приветствовала новый закон о прокуратуре в Украине. Посол ЕС в Украине Ян Томбинский на странице представительства Евросоюза в социальной сети Facebook назвал новый документ «делающим вклад в борьбу с коррупцией». Он одновременно призвал украинскую власть к реализации других важных реформ, в частности конституционной, а также реформ судебной системы, системы безопасности и относительно децентрализации власти.

«Наконец украинская Конституция и украинский закон о прокуратуре будут отвечать нормам Европейского Союза, где прокуратура не имеет права вмешиваться в гражданскую жизнь и осуществлять функции общего надзора по отношению к гражданам, бизнесу и стране в целом, поскольку эта функция не является свойственной для Генпрокуратуры и, к сожалению, влечет за собой только коррупционную составляющую», – премьер-министр Арсений Яценюк

«Это – революционный закон, который 4 предыдущих Президента не имели политической воли принять и избавиться от советских рудиментов в системе прокуратуры», – Президент Украины Петр Порошенко

КОММЕНТАРИЙ ЭКСКЛЮЗИВ

Владимир Мисик, народный депутат Украины

– Принятый Закон «О прокуратуре» начнет работать не с завтрашнего дня. Он вступает в действие через 6 месяцев. За это время нужно привести нормы принятого закона в соответствие с действующим законодательством. Мы постараемся за эти полгода еще раз очень детально пройтись по каждой статье, согласовать мнения и, возможно, внести какие-то поправки.

Виталий Ярема, Генеральный прокурор Украины

– После первого чтения в законопроект «О прокуратуре» было внесено более 900 поправок, и некоторые из них носили исключительно бесполезный характер. Поэтому нам пришлось вмешаться. Я встречался с представителями международных правовых организаций, а также с Яном Томбинским, и мы переубеждали европейцев в том, что закон не должен существовать просто для закона. Закон – это нормативный акт, который должен регулировать общественные отношения, а еще лучше, если он будет улучшать эти правоотношения, позитивно влиять на состояние правопорядка, обеспечивать прозрачность работы прокуратуры.

Но ни в коем случае мы не должны были терять управление прокуратурой. Если посмотреть ст. 121 Конституции Украины, в ней указано, что прокуратура – это единая система, которая исполняет функции, предусмотренные Конституцией. А нам пытались навязать принцип, при котором прокуратурой управляли бы общественные организации. Этого нельзя допустить, так как меня спрашивают о результатах работы прокуратуры, и если бы в силу вступил закон в том виде, который был до внесения поправок, я бы не мог никаким образом влиять на результаты работы прокуратуры. Прокуратура была бы таким аморфным, коллегиальным органом, который ни за что не отвечает. Кроме того, в каждой области могла бы сложиться своя законность, зависящая от работы общественных организаций. Я надеюсь, что тот закон, который принят, будет наиболее совершенным и будет позитивно влиять на состояние правопорядка в нашей стране.

Владимир Бойко, член консультативного совета при Генеральной прокуратуре

– Прежде всего, 14.10.2014, т. е. день, когда Верховная Рада приняла Закон «О прокуратуре», на мой взгляд, черный день в истории Украины, поскольку новая редакция закона убрала последние предохранители, которые хоть как-то мешали разгулу коррупции в Украине. По сути, с этого дня начался новый этап разрушения украинской государственности.

Обратите внимание на основные новации этого закона. Во-первых, он упраздняет такую функцию, как прием граждан в органах прокуратуры. Граждане мешают прокурорам зарабатывать «свежую копейку». Упраздняется функция, которая была основной для защиты прав граждан – это общий надзор за законностью. Начинается новый этап разгула коррупции в стране, поскольку прокуратура была единственным органом, который, несомненно, плохо и неаккуратно, но все же выполнял надзор за тем, как чиновники придерживаются закона. Как предлагает Венецианская комиссия, если гражданин считает, что тот или иной министр разворовывает бюджетные деньги, этот гражданин должен идти в административный суд. Там он пусть докажет, что эти действия нарушают его личные права и интересы, что он не пропустил 6-месячный срок обжалования, пусть 3 года судится и после этого, возможно, получит решение, в котором будет указано, что действия министра противозаконны. Я думаю, что этот закон очень быстро приведет к социальному взрыву.