Высший совет правосудия: итог битвы – компромисс

Вячеслав Хрипун,
Наталья Мамченко,
«Судебно-юридическая газета»

В ночь на 21 декабря Верховная Рада проголосовала за принятие в целом законопроекта «О Высшем совете правосудия» №5180. Этого закона уже давно ждали действующие судьи и члены судебных квалификационных и дисциплинарных органов, работа которых была в значительной степени парализована. Изменения в Конституцию в части правосудия и новый Закон «О судоустройстве и статусе судей» вступили в силу еще 30 сентября, однако предусмотренный этими законами Высший совет правосудия так и не был создан по причине отсутствия профильного закона. Это привело к тому, что невозможно назначить почти тысячу судей, у которых истек 5-летний срок полномочий, а дисциплинарные дела в отношении судей, в частности по делам Майдана, не рассматриваются уже несколько месяцев. Не было возможности даже отстранить того или иного судью за совершенное им правонарушение.

Закон о ВСП принимался не без проблем. До последнего момента против ряда его положений выступали министр юстиции Павел Петренко, народные депутаты из фракций «Народного фронта», «Самопомощи», «Батькивщины» и так называемые «еврооптимисты». Их поддержали ряд общественных организаций, получающих грантовую поддержку из-за рубежа. В итоге все решилось компромиссом, а судейский корпус продемонстрировал, что может сплотиться и выступить в защиту своих прав. Судей-«пятилеток» поддержали и правозащитные организации.

Борьба за совет правосудия

Законопроект №5180 Президент Петр Порошенко внес в парламент еще 23 сентября. Этот орган должен был прийти на смену Высшему совету юстиции, который действовал в Украине с 1998 г. и давно нуждался в реформе. Полномочия Совета правосудия должны были стать существенно шире, чем у Совета юстиции. Например, предполагалось наделить ВСП правом не только привлекать судей к дисциплинарной ответственности за разные нарушения, как это делал и Совет юстиции, но и самостоятельно назначать и увольнять судей. Ранее право увольнять и назначать судей принадлежало Верховной Раде и Президенту.

3 ноября Верховная Рада поддержала законопроект о ВСП в первом чтении 232 голосами. Однако когда его стали готовить ко второму чтению, появилось несколько проблемных вопросов.

Напомним, еще во время подготовки изменений в Конституцию «Народный фронт» для участия в голосовании потребовал уволить почти 1 800 судей, назначенных в 2008–2013 гг. на 5-летний срок. «Эти судьи в основном назначались при Януковиче или работали при нем. Если они хотят снова работать судьями, пусть идут на конкурс на равных условиях с другими», – говорил летом министр юстиции Павел Петренко. Не поддержали данное предложение как заместитель главы Администрации Президента Алексей Филатов, курирующий вопросы судебной реформы, так и председатель Верховного Суда Украины Ярослав Романюк и глава Совета судей Украины Валентина Симоненко. Они заявили, что согласно принятому еще в 2015 г. Закону «Об обеспечении права на справедливый суд», все судьи страны должны были пройти первичное квалификационное оценивание, где ВККС проверит как знания судей, так и их доходы и имущество. Отказ пройти оценивание означает, по сути, увольнение с должности судьи. Таким образом, получалось, что судьи должны были дважды проходить своеобразный конкурс на свои же должности, что противоречило действующему законодательству и вообще здравому смыслу.

Тем не менее, в п. 17 переходных положений итоговой редакции Закона «О судоустройстве и статусе судей» все-таки была закреплена норма об обязательном конкурсе для судей-«пятилеток». По всей видимости, иного пути тогда просто не было, поскольку в противном случае «Народный фронт» грозил не поддержать изменения в Конституцию. Однако в переходных положениях к изменениям в Конституцию, а потом и в законопроекте о ВСП, который разрабатывался Советом по вопросам судебной реформы при Президенте, все же удалось закрепить норму, согласно которой судьи-«пятилетки» вместо конкурса должны пройти через квалификационное оценивание.

Впрочем, 30 сентября работа Высшего совета юстиции уже была фактически заблокирована, поскольку профильный закон о ВСП к тому времени принят не был.

Накануне принятия закона о ВСП представители «Народного фронта» в коалиции с т. н. общественниками в лице Реанимационного пакета реформ и его представителей в Общественном совете добросовестности снова подняли тему увольнения судей-«пятилеток», требуя внести в законопроект правки об автоматическом увольнении всех таких людей. Отметим, что в 2013–2016 гг. ВККС уже рекомендовала избрать бессрочно не менее 856, а зимой-весной с. г. квалификационное оценивание успешно прошли еще 69 таких судей. Таким образом, судебная система могла потерять почти тысячу судей, которые уже прошли соответствующие проверки и просто ждали решения Верховной Рады.

Впрочем, представителей НФ и РПР это не смутило. «Я хочу напомнить, что была принципиальная позиция Министерства юстиции, что судьи, которые назначались впервые на 5 лет при Януковиче, не должны переназначаться, а должны идти на конкурс. Я публично призываю исключить эти нормы из законопроекта о Совете правосудия», – заявил 14 декабря П. Петренко. Министра поддержали представители «Народного фронта» первый заместитель председателя парламентского Комитета по вопросам правовой политики и правосудия Леонид Емец и член этого Комитета Игорь Алексеев.

Союз грантов и политиков

Поддержку «Народный фронт» получил со стороны грантовых общественных организаций, специализирующихся на судебной тематике, в первую очередь, со стороны блока общественных объединений «Реанимационный пакет реформ» (РПР). Такой поддержкой отдельные депутаты «Народного фронта» и лично министр юстиции П. Петренко пользуются еще с 2014 г. Например, инициативы министра в сфере антикоррупционной деятельности, люстрации, очищения судебной системы неоднократно публично поддерживались представителями как коалиции РПР, так и других общественных объединений. В то же время, многие общественники традиционно закрывали и закрывают глаза на фундаментальные проблемы в Министерстве юстиции, такие как назначение «своих» людей на разные должности в ведомстве, хаос в исполнительной службе, проблемы в работе регистрационной службы, крайне тяжелое положение дел в пенитенциарной системе, незавершенный процесс люстрации. За кадром внимания общественников осталось и невыполнение П. Петренко своих прямых обязанностей как члена Высшего совета юстиции по должности, что приводило к тому, что Совету просто не хватало голосов для привлечения к ответственности того или иного судьи.

В начале декабря представители РПР призвали не голосовать за законопроект о ВСП. Помимо «судей Януковича», т. е. судей-«пятилеток», получивших назначения или осуществлявших правосудие в 2010–2014 гг., их возмутили рекомендательные полномочия Общественного совета добросовестности (ОСД), который был сформирован при ВККС в ноябре с. г. из представителей общественности. В совет вошли 20 членов, большая часть которых (14 человек) одновременно являются активистами, экспертами РПР или в той или иной форме взаимодействуют с этим блоком. В декабре они начали кампанию за расширение прав ОСД – потребовали, чтобы он получил право инициировать дисциплинарные разбирательства в отношении судей, и чтобы будущий Высший совет правосудия мог отклонить их вывод голосами не менее чем 16 членов из 21.

Застрельщиками кампании выступили ряд экспертов РПР и по совместительству члены ОСД при ВККС Роман Маселко, Роман Куйбида и Михаил Жернаков. Особо активен был М. Жернаков – бывший судья Винницкого окружного административного суда, сын судьи Харьковского апелляционного административного суда Ольги Минаевой. Он стал судьей в 2012 г., т. е. в числе сотен прочих «судей Януковича», но не проработал судьей и 5 лет – неожиданно уволился в 2015 г. Причиной увольнения, по его словам, стало несогласие с политикой Президента П. Порошенко. Источники «Судебно-юридической газеты» в судейской среде и международных организациях утверждают, что увольнение М. Жернакова на самом деле имело место лишь потому, что еще до этого судья близко познакомился с тогдашним ведущим экспертом РПР, а сейчас вице-спикером Верховной Рады Оксаной Сыроид, которая и ввела его в РПР. Характерно, что именно О. Сыроид в итоге и предложила ко второму чтению поправку в закон о ВСП, согласно которой ВККС могла отклонить негативный вывод Совета добросовестности не менее чем 11 голосами (всего в ВККС 16 членов).

За несколько дней до голосования в парламенте в защиту судей-«пятилеток» выступили как сами судьи, которые провели мощную информационную кампанию, но и правозащитные организации, такие как Украинский Хельсинкский союз по правам человека и Харьковская правозащитная группа, заявившие о недопустимости массового увольнения судей на основании того факта, что они были назначены или работали во времена президента Януковича.

Долгая дорога к закону

Накануне второго чтения закона о ВСП его обсуждение шло достаточно трудно. Одно из заседаний Комитета по вопросам правовой политики и правосудия, где предстояло обсудить около тысячи поправок, было назначено на 7 декабря, но так и не состоялось по причине отсутствия кворума. Поэтому обсуждение законопроекта происходило в рабочей группе, куда вошли народные депутаты, представители АП, Совета юстиции и общественности. Интересно, что обсуждение шло за закрытыми дверями, без прессы, но, по словам источников издания, проходило достаточно непросто. По словам источника, общественники и ряд депутатов настаивали на том, чтобы существенно расширить полномочия Совета добросовестности и уволить судей-«пятилеток». «При этом они приводили преимущественно политические обоснования такого шага, давая понять, что общественность должна максимально влиять как на ВККС, так и на ВСП при отсутствии какой-либо ответственности», – рассказал автору один из участников встречи.

Многие предложения так и не нашли поддержки у Администрации Президента и Высшего совета юстиции. К моменту решающего заседания Комитета 20 декабря стороны, по сути, пришли к компромиссу. В обмен на принятие поправки О. Сыроид и расширение полномочий ОСД было снято требование об увольнении и конкурсе для судей-«пятилеток».

К компромиссу стороны подталкивали накопившиеся проблемы, связанные с простоем Совета юстиции. После принятых законодательных изменений полномочия назначать и привлекать судей к ответственности перешли к ВСП, и к декабрю накопились тысячи нерассмотренных дел. Кадровая ситуация в судах к концу 2016 г. сложилась просто катастрофическая. По данным Государственной судебной администрации, к концу октября в стране насчитывался 71 суд, в которых полномочия имел только один судья, и целых 124, где работали лишь по двое судей с полномочиями. К концу года количество судов, где вообще нет судей с полномочиями, перевалило за 10. Общее число уволившихся по разным причинам судей в 2015–2016 гг. достигло 2 тыс. из 7,4 тыс. судей, которые работали по состоянию на 2015 г. Сложная ситуация сложилась в апелляционных судах всех специализаций, где к концу 2016 г. уволились 40% судей, а также в высших судах, включая и Верховный Суд, где к концу декабря осталось лишь 19 судей из 48. Это привело к тому, что рассмотрение дел в судах стало сильно затягиваться. Дошло до того, что уже 3 месяца никто в стране не мог отстранить судей, подозреваемых в совершении преступлений, или дать согласие на их арест.

В итоге собравшийся с третьей попытки 20 декабря Комитет, как это часто бывает, в закрытом режиме проголосовал за компромиссное решение: судьи-«пятилетки» автоматически уволены не будут, а должны будут пройти через квалификационное оценивание, как это предусматривалось и раньше. Кроме того, в конкурсе на должности судей смогут участвовать не только кандидаты, имеющие юридический научно-педагогической стаж в высших учебных заведениях, но и ученые, работающие в научно-исследовательских институтах, таких как Национальная академия правовых наук, Институт законодательства Верховной Рады, Институт государства и права им. Корецкого и т. д.

Около 3 часов ночи 21 декабря без долгих споров закон о ВСП был, наконец, принят парламентом. За проголосовали 271 народный депутат, а «Оппозиционный блок» и «Батькивщина» уже традиционно голосов не дали.

Что получил ОСД

Ко второму чтению прошла и войдет в новый закон правка №979 вице-спикера О. Сыроид о том, чтобы ч. 1 ст. 88 Закона «О судоустройстве и статусе судей» дополнить абзацем следующего содержания: «Если Общественный совет добросовестности в своем заключении установил, что судья (кандидат на должность судьи) не соответствует критериям профессиональной этики и добросовестности, Высшая квалификационная комиссия судей Украины может принять решение о подтверждении способности такого судьи (кандидата на должность судьи) осуществлять правосудие в соответствующем суде только в случае, если такое решение поддержат не менее, чем 11 ее членов». Напомним, что состав ВККС – 16 человек, т. е. для преодоления «вето» ОСД Комиссии понадобится изыскать квалифицированное большинство голосов (11).

Частично учтена правка народного депутата Дмитрия Добродомова к ч. 3 ст. 3 проекта Закона о ВСП о том, что Высший совет правосудия может привлекать для выполнения вспомогательных и консультативных функций ОСД с его согласия на общественных началах.

Какие правки по ОСД не прошли

Отклонена поправка авторства группы депутатов, среди которых Елена Сотник, Л. Емец, Егор Соболев, О. Сыроид и др., о том, что «если в отношении кандидата на должность судьи есть отрицательное заключение ОСД, решение о внесении представления Президенту Украины о назначении судьи на должность считается принятым в случае его поддержки не менее чем 16 членами Высшего совета правосудия». Кроме того, Д. Добродомов предлагал, чтобы в случае, если ВСП не смог преодолеть «вето» ОСД 16 голосами, кандидат считался таким, которому отказали в назначении. Однако в итоге ВСП не придется преодолевать «вето» Общественного совета добросовестности после того, как такое «вето» уже преодолеет ВККС.

Еще одним требованием РПР было получить полномочия по инициированию дисциплинарных производств в отношении судей. В частности, в своих правках (№№488,489, 490) О. Сыроид, Л. Емец, Е. Сотник, В. Пташник и др. предлагали изложить ч. 1 ст. 42 в такой редакции, что дисциплинарное производство начинается в т. ч. с жалобы о дисциплинарном проступке судьи (дисциплинарной жалобы) от Общественного совета добросовестности (который действует как жалобщик). Данная правка по итогам обсуждения Комитета была учтена в том аспекте, что право инициировать производство имеет ВККС, но не ОСД.

Впрочем, право жаловаться на судей законом не ограничивается, так что непрямым образом ОСД может инициировать вопрос о дисциплинарной ответственности (например, через адвоката, который защищал то или иное лицо в суде). Но не ОСД в качестве самостоятельного субъекта.

«Интересные» правки

В ходе обсуждения поправок были учтены изменения об исключении из ч. 2 ст. 3 положений о том, что ВСП может быть бенефициаром, реципиентом международной технической помощи, главным распорядителем международной помощи от иностранных государств, банков и международных финансовых ассоциаций.

Относительно критериев того, кто может быть избран в члены ВСП, учтено предложение заменить требование о том, что член ВСП должен быть «признанным специалистом в области права, иметь безупречную профессиональную репутацию» на просто «относится к юридической профессии».

Не могли депутаты не учесть и возможные ограничения в преференциях для себя. Так, законопроектом, принятым в первом чтении, было предусмотрено, что не может быть избрано членом Высшего совета правосудия лицо, которое на день избрания или в течение 3 лет, предшествующих этому дню, было членом или занимало должность в политической партии, другой организации, которая имеет политические цели или участвует в политической деятельности, или же в организации или финансировании политической агитации или иной политической деятельности. Однако по итогам договоренностей норму о 3-летнем ограничении упразднили.

Смягчили в итоге и формулировку для адвокатов в ВСП – прописано, что на время осуществления судьей, прокурором, адвокатом полномочий члена Высшего совета правосудия он не может участвовать в органах судейского, адвокатского или прокурорского самоуправления. Это вместо полного прекращения участия в этих органах.

Немаловажно, что в закон внесена правка о том, что предложения по поводу кандидатов в ВСП от Верховной Рады принимаются не от самих кандидатов, а от депутатских фракций (депутатских групп). Авторами этой поправки к ч. 12 ст. 9 также выступили народные депутаты О. Сыроид, Е. Соболев, Л. Емец и др. Так, депутатская фракция (группа) подает предложение относительно кандидата на должность члена Высшего совета правосудия вместе с документами, определенными законом. Право подачи предложения по кандидату на должность члена ВСП, предусмотренное этой частью, может реализовать также группа внефракционных депутатов в количестве не меньше количественного состава малейшей депутатской группы.

Также Высший совет правосудия теперь станет главным распорядителем средств Государственного бюджета Украины по финансовому обеспечению своей деятельности и будет участвовать в определении расходов Госбюджета на содержание судов, органов и учреждений системы правосудия, а не просто принимать участие в распределении расходов бюджета.

О конкурсе в Верховный Суд

Изначально для участия в конкурсе были установлены абсолютно правильные критерии. Другое дело, что практическое их применение оказалось несколько не таким, как задумывалось. С точки зрения практики ученые и адвокаты оказались несколько дискриминированы по сравнению с судьями. Судье, чтобы подтвердить соответствие условиям конкурса, достаточно предоставить копию трудовой книжки, где указано, когда он занял должность судьи. Адвокатам и ученым было сложнее. Адвокату, чтобы подтвердить опыт представительства интересов в суде, нужно было собрать коробку соответствующих документов за 10 лет. Добавьте еще короткий срок подачи документов и проведения самого конкурса в Верховный Суд.

Следующие конкурсы в Верховный Суд или какие-либо другие суды будут проходить уже с учетом тех поправок, которые приняты в Законе «О Высшем совете правосудия», т. е. в них смогут принять участие не только кандидаты с научно-педагогическим или научным стажем из высших учебных заведений, но и претенденты из научно-исследовательских правовых учреждений.

Может получиться и так, что ВККС не сможет отобрать претендентов на все заявленные 120 должностей судей Верховного Суда. Если претенденты не наберут соответствующее количество баллов, число судей в Верховном Суде будет меньше, чем было заявлено изначально.

Процессуальное законодательство

Всего предлагается внести изменения в 5 процессуальных кодексов: ГПК, УПК, ХПК, Кодекс административного судоустройства и Кодекс об административных правонарушениях. Соответствующие законопроекты могут быть внесены в парламент уже в январе-феврале 2017 г., т. е. до начала работы Верховного Суда.

КОММЕНТАРИИ

Игорь Бенедисюк, председатель Высшего совета юстиции

«Процесс трансформации Высшего совета юстиции в Высший совет правосудия будет проходить постепенно. Согласно переходным положениям к Закону «О Высшем совете правосудия», такая трансформация должна произойти в течение 20 дней. Пока что закон еще не подписан председателем Верховной Рады и Президентом и, соответственно, не опубликован. Как только он будет опубликован и вступит в силу, мы начнем отсчет времени для создания Совета правосудия.

Как мне кажется, Закон «О Высшем совете правосудия» необходимо было принимать еще в июне, одновременно с изменениями в Конституцию в части правосудия и Законом «О судоустройстве и статусе судей». Этого тогда не произошло. Но возможно, что не все и хотели, чтобы этот закон был принят быстро. Когда законопроект еще обсуждался в Совете по вопросам судебной реформы, поправки в него могли подать даже не члены Совета, но их стали массово подавать позже».

Наталья Новак, народный депутат

«Я скептически отношусь к созданию Высшего совета правосудия. У нас создано много разных органов, вот только люди там остаются все те же. Большинство в этом органе будут составлять люди, связанные с Администрацией Президента, или судьи, работающие в системе уже много лет. Все друг друга знают, все где-то вместе работали, возможно, имеют и тесные связи. Не исключен корпоративный интерес».

Руслан Князевич, председатель Комитета ВР по вопросам правовой политики и правосудия

«Вы знаете, в чем была проблема, и она стала публичной. И мы, учитывая то, что она стала публичной, вынуждены были провести дополнительные консультации с представителями общественности, которые призвали народных депутатов не голосовать за этот закон в случае, если их предложения не будут учтены. Буквально в обсуждении этого проекта они с нами прожили не один день. Мы сняли все вопросы, на которых они настаивали. Мы пришли к компромиссу с точки зрения влияния, роли и места Общественного совета добросовестности в процессе квалификационного оценивания судей.

Какой механизм мы предложили? В случае, если ОСД придет к выводу о несоответствии кандидата требованиям добропорядочности и этики, он имеет право передать этот вывод коллегии ВККС, состоящей из 3 лиц, и они обязаны учитывать его и принять решение именно с учетом этого вывода. В случае, если коллегия по каким-то соображениям не принимает во внимание или отклоняет его, мы предусматриваем в законе, что тогда уже ВККС как орган в составе 2/3, т. е. 11 членов из 16 должна рассмотреть такой вывод и принять решение относительно судьи. Я думаю, это более чем усиливает роль ОСД.

Часть остальных вопросов мы сняли, часть учли, а от части ОСД сам отказался, поскольку в процессе дискуссии они пришли к выводу, что эти предложения являются скорее негативными с точки зрения реализации их в законе, чем положительными».

Леонид Емец, первый зампредседателя Комитета ВР по вопросам правовой политики и правосудия

«Дисциплинарная ответственность судей имеет граничные сроки – 3 года, и по судьям, которые принимали незаконные решения по Майдану, эти сроки уже заканчиваются. Но это не означает, что мы должны принять любой закон. Собственно, поэтому общественность принимала такое глубокое и непосредственное участие в разработке законопроекта. Правки общественности учтены. Это были ключевые позиции, которые касались полномочий ОСД. Это действительно уникальная ситуация, она отличается от европейских стран и других, но этот общественный контроль необходим, чтобы общество могло возродить в себе доверие к институтам судебной власти. Поэтому ОСД будет влиять на повышение уровня ответственности ВККС при принятии решений. Это временная процедура, и когда уровень доверия возрастет, необходимость в таком механизме отпадет. Все другие элементы являются важными, но не концептуальными. Например, об уведомлении судей за 5 дней об аресте – эта ситуация исправлена».

Сергей Алексеев, зампредседателя Комитета ВР по вопросам правовой политики и правосудия

«Была проведена действительно трудная работа в течение почти 3 недель. Необходимость принятия законопроекта и в том, что нам нужно завершить реформирование судебной системы. Без этого мы не сможем провести прозрачный отбор судей в обновленный Верховный Суд.

8 судов фактически не работают, 71 суд имеют по 1 судье с полномочиями. Т. е. 79 судов сейчас не могут полноценно работать, что нарушает право граждан на обращение в суд. Без этого закона судьи, срок полномочий которых закончился, не смогут быть назначены на должности. Мы проводили с ОСД и ВСП дискуссии и пришли к действенному механизму сотрудничества. ОСД будет работать несколько лет, и они пришли к выводу, как им работать совместно с ВСП с тем, чтобы это было эффективно».

Руслан Сидорович, член Комитета ВР по вопросам правовой политики и правосудия

«Действительно все, кто интересовался этим законопроектом, активно работали, и хочу еще раз подтвердить: действительно по всем ключевым вопросам был достигнут компромисс, чтобы мы получили действенные и понятные механизм общественного контроля. Представители ОСД поддержали те модели, которые предлагаются, что свидетельствует о том, что это действительно те вещи, которые вызывают общественное доверие».

Алексей Филатов, замглавы Администрации Президента

«Целый ряд замечаний, которые имели содержательное наполнение, прибавили позитива этому законопроекту. Те замечания, где основанием мог быть недостаточно глубокий анализ, после обсуждения были сняты, в т. ч. замечания, которые выдвигали представители общественности. С ними было найдено консенсусное – даже не компромиссное, а именно консенсусное решение, потому что речь шла не об обмене каких-то одних положений на другие, а о том, что они согласились с правильностью тех предложений, которые были сделаны, и вместе с тем были предоставлены определенные дополнительные полномочия, которые позволят им чувствовать себя более уверенно в процедурах отбора и конкурсных процедурах назначения судей»