У Реєстрі – поки нуль: що буде далі з законом про олігархів

Восени 2021 року однією з найбільш резонансних тем було прийняття закону про олігархів, який передбачав, серед іншого, створення Реєстру олігархів. Після початку повномасштабного вторгнення про реалізацію цього закону згадують мало. 

Втім, до кінця жовтня 2023 року Єврокомісія має представити звіт стосовно виконання Україною семи рекомендацій для початку переговорів про вступ до ЄС.

І одна з рекомендацій звучить так: «Впровадити антиолігархічний закон, щоб обмежити надмірний вплив олігархів на економічне, політичне та суспільне життя; це має бути зроблено юридично обґрунтованим чином з урахуванням майбутнього висновку Венеціанської комісії з відповідного законодавства».

У висновку Єврокомісії, який надавався влітку 2022 року, в контексті втілення закону про олігархів згадується звуження «впливу олігархічних інтересів» на сектор юстиції, тобто, судову систему, правоохоронні органи тощо, впливу на ЗМІ, необхідності продовжити «структурні реформи, спрямовані на усунення корупції, скорочення постійного впливу олігархів, зміцнення прав приватної власності та підвищення гнучкості ринку праці для покращення функціонування ринкової економіки» («Здатність країни справлятися з конкурентним тиском у ЄС вирішальною мірою залежатиме від того, як плануються та розподіляються післявоєнні інвестиції в Україні»).

При цьому поки що Україна отримала з приводу виконання цього заходу оцінку «деякий прогрес» (приблизно «трійку»).

«Україна має план обмежити вплив олігархів. Це необхідно запровадити з урахуванням висновку Венеційської комісії. Без затримок», - зазначив 22 червня 2023 року на прес-конференції з приводу проміжного звіту Єврокомісар з питань розширення та політики сусідства Олівер Варгеї. 

В свою чергу, Венеційська комісія у своєму висновку на даний закон підкреслила, що Україна взяла за основу «каральний» підхід і закон не є демократичним.

Зокрема, каральними, на думку «Венеційки», є персональні обмеження, які законом пропонується накладати на олігархів в частині заборони фінансування політичних партій і виборчих кампаній. Це, на думку іноземних експертів, треба узгодити з принципом політичного плюралізму, бо закон «потенційно може бути використаний у політичних цілях».

Загалом Венеційська комісія констатувала, що замість «системного» підходу Україна «вирішила подолати деструктивний вплив олігархізації за допомогою іншого «персонального підходу».

«Цей «персональний підхід», як зазначено в Законі про олігархів, має на меті ідентифікувати осіб як «олігархів» за певними критеріями, такими як багатство, володіння ЗМІ (тощо), і накладає на них ряд обмежень (наприклад, забороняючи для фінансування політичних партій та виборчих кампаній). Цей підхід має, безсумнівно, каральний характер.

Наразі Закон про олігархів не можна розглядати як демократичну відповідь на лихо олігархізації. Закон важко узгодити з принципами політичного плюралізму та верховенства права, оскільки він потенційно може бути використаний у політичних цілях.

Оскільки на даному етапі здається, що до тих пір, поки суть нинішнього «персонального підходу» не зміниться, навіть значні зміни до Закону про олігархів не виправлять неминучі суперечності зі стандартами Ради Європи щодо прав людини, демократія та верховенство права. Таким чином, Венеціанська комісія робить висновок, що Закон не слід виконувати в тому вигляді, в якому він є наразі, і що слід застосовувати «системний» підхід», - підкреслила «Венеційка».

Отже, на її думку, навіть поправки «не врятують» даний закон, бо Україна обрала неправильну концепцію.

При цьому міністр юстиції України Денис Малюська раніше пояснював, що якщо Україна імплементує закон і взагалі механізм обмежень олігархів не так, як це бачать європейські партнери та Венеційська комісія, це може заблокувати подальші перемовини і вступ до ЄС.

«Іншими словами, якщо ми належним чином імплементуємо реєстр олігархів і взагалі закон про олігархів – це стане передумовою для того, щоб з нами розпочали перемовини і з тим, щоб ми досить швидко і оперативно стали членами Євросоюзу», - додав Малюська.

Відкласти виконання закону, але не відкласти виконання заходів

Після того, як на пленарній сесії 9-10 червня 2023 року Венеційська комісія ухвалила свій висновок, Денис Малюська зауважив, що Україні рекомендували відкласти реалізацію закону.

Однак, хоча Венеційська комісія рекомендувала «законодавчо відтермінувати виконання Закону про олігархів», але, у той же час, це зовсім не означає, що Україну «звільнили» від виконання вимоги Єврокомісії загалом.

Так, Венеційка встановила у своєму висновку, що Україна має «розробити коригуюче, додаткове законодавство або заходи», які, серед іншого, включають встановлення та реалізація ефективної конкурентної політики; посилення боротьби з корупцією на вищому рівні та запобігання корупції відповідно до рекомендацій GRECO та шляхом виконання заходів, передбачених Державною антикорупційною програмою, прийнятою в березні 2023 року; підвищення прозорості та підзвітності державних закупівель; зміцнення медіа-плюралізму, а також прозорості медіа-власності; посилення реалізації відповідної політики щодо заходів протидії відмиванню грошей, включаючи прозорість юридичних осіб і організацій, а також своєчасний і ефективний доступ до точної актуальної інформації про бенефіціарних власників; закріплюючі правила фінансування політичних партій і виборчих кампаній та існуючі механізми контролю; внесення змін до податкового законодавства тощо.

Таким чином, як вказано у Висновку, Україна має створити комплексну систему для запобігання та боротьби з олігархічним впливом за допомогою цілеспрямованої стратегії/плану дій .

При цьому, вона має «запровадити його без зволікань у прозорий та підзвітний спосіб».

Ще одним з факторів «Венеційка» називає ефективно працюючу судову систему:

«Венеціанська комісія підкреслює, що для того, щоб вищезгадана система функціонувала ефективно, реформа судової системи, спрямована на забезпечення її незалежності, доброчесності та неупередженості відповідно до європейських стандартів, має неухильно продовжуватися».

Що кажуть у РНБО

На питання, чи погоджується з висновком Венеційської комісії, що закон про олігархів «має потенціал використання у політичних цілях», секретар органу, який є одним з відповідальних за втілення закону – РНБО, Олексій Данілов у інтерв’ю УП зазначив, що «Венеційська комісія – звичайно, установа поважна, але треба розуміти, що кожна країна проходить певні часи свого становлення і в певні часи треба ухвалювати ті чи інші рішення».

«І якщо те, що записано в нашому законі про олігархів, комусь не подобається, майте на увазі, що це питання було на той час питанням національної безпеки. 

Одразу після того, як ухвалили цей закон, дуже багато людей почали дивитися, в який спосіб зробити так, щоб не потрапити під його дію. Окремі категорії осіб позбулися певних монополій на деякі процеси», додав він.

Разом з тим, за словами Данілова, на сьогодні жодна людина ще не внесена до Реєстру олігархів.

«Справа в тому, що внесення тих чи інших осіб у реєстр – відповідальна річ. Вони мають відповідати тим критеріям, які прописані в законі. І так сталося, що у нас на слуху саме 2, 3, 4, 5 прізвищ. А насправді все набагато було складніше».

Що з Реєстром

Як раніше писала «Судово-юридична газета», Кабмін розпорядженням від 24 лютого 2023 р. №177-р «Про внесення змін до плану заходів щодо запобігання зловживанню надмірним впливом особами, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархами)» змінив строки імплементації закону про олігархів.

Так, у Плані заходів визначено, що забезпечення функціонування Реєстру олігархів має бути здійснено через три місяці з дня опублікування висновку Венеційської комісії стосовно відповідного закону про олігархів. Відповідальними за запуск Реєстру є Рада національної безпеки і оборони, Мін’юст та Мінцифри.

Висновок Венеційської комісії було прийнято на пленарній сесії 9-10 червня 2023 року, а опубліковано – 13 червня. Тобто, Реєстр відповідно до розпорядження Кабміну має запрацювати до 13 вересня 2023 року, якщо не будуть внесені відповідні зміни.

Як раніше писала «Судово-юридична газета», ще у жовтні 2022 року було визначено переможця тендеру на розробку Реєстру олігархів, який оголосив Апарат Ради національної безпеки та оборони. У тендері тоді перемогла компанія «АйкюжнIT», яка за свої послуги мала отримати 2,5 мільйони гривень. Завершити роботу над реєстром компанія згідно контракту зобов’язана була до 22 листопада 2022 року, і протягом року після завершення здійснювати гарантійне обслуговування реєстру.

У березні 2023 року Денис Малюська теж заявляв, що «Україна повністю готова імплементувати закон хоч зараз».

«Він готовий, реєстр готовий, підзаконні акти прийняті, методика визначення осіб, які потрапляють в реєстр, так само готова. Єдиний бар’єр - це якраз вимоги Єврокомісії зачекати і побачити, що скаже Венеційська комісія після аналізу нашого закону», - пояснив тоді Міністр юстиції.

Однак, судячи з Висновку Венеційської комісії, питання запуску Реєстру олігархів – це найменше, що цікавить європейських партнерів України.

Що далі

Тож, питанням лишається те, що конкретно треба зробити Україні, щоб її дії відповідали тому, що написала «Венеційка», і як ці зміни будуть оцінюватися Єврокомісією. Конкретики у Висновку ВК не досить багато.

Так, Венеційська комісія пропонує збільшити виділення державних коштів політичним партіям, зокрема під час виборчих кампаній, і знизити межу для отримання державних коштів та/або надання політичним партіям ефірного часу.

«Тільки такий прозорий незалежний контроль може зняти будь-які сумніви щодо політично заангажованої реалізації. Це можна зробити шляхом посилення лімітів витрат на виборчу кампанію, запровадження заборони на пожертви юридичних осіб, збільшення виділення державних коштів політичним партіям, зокрема під час виборчих кампаній, зниження порогів для отримання державних коштів та/або надання політичним партіям ефірного часу на основні телевізійні мережі, щоб вирівняти умови гри.

Слід відстежувати кампанії всіх політичних партій, щоб виявити основні витрати (наприклад, на збори та мітинги), які не були задекларовані. Слід посилити роль існуючих механізмів контролю, таких як Національне агентство України з питань запобігання корупції, у нагляді за дотриманням правил фінансування партій, а також спростити громадський контроль за фінансуванням партій та виборчих кампаній», вважає Комісія.

Також універсальним рецептом є судова реформа.

«Хоча Венеціанська комісія рішуче підтримує мету боротьби з олігархічним впливом, вона підкреслює, що так звана деолігархізація є дуже складним питанням, і вибір засобів її досягнення має вирішальне значення, якщо система хоче бути ефективний при дотриманні демократії, верховенства права та основних прав.

Однак необхідно підкреслити, що навіть у виняткових і крайніх випадках такі особисті заходи обов’язково потребуватимуть чітких юридичних критеріїв і надійних гарантій незалежного органу прийняття рішень і належної процесуальної процедури, з визначенням понять таким чином, щоб вони могли бути доведеними та – як наслідок – підлягати судовому контролю, із встановленням спеціальних процедур для розслідування застосовності критеріїв, для прийняття рішень, для всеосяжного процесу оскарження цих рішень», - йдеться у висновку.

У Верховній Раді поки відсутні нові законопроекти, що спрямовані на внесення змін до закону про олігархів чи інші зміни у регулюванні їх статусу. Однак про те, що буде створено окремий законопроект, який би відповідав вимогам Венеційської комісії і враховував усі можливі сценарії ухилення олігархів від набуття цього статусу, наприкінці липня 2023 року заявив народний депутат Ярослав Юрчишин.

Втім, очевидно, що у рекомендаціях європейських партнерів йдеться не лише про законотворчість, але й про застосування на практиці відповідними органами певних інструментів, які вже прописані у чинному законодавстві.

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.