В Реестре – пока ноль: что будет дальше с законом об олигархах

Осенью 2021 года одной из наиболее резонансных тем было принятие закона об олигархах, который предусматривал, среди прочего, создание Реестра олигархов. После начала полномасштабного вторжения о реализации этого закона упоминается мало.

Впрочем, до конца октября 2023 года Еврокомиссия должна представить отчет о выполнении Украиной семи рекомендаций для начала переговоров о вступлении в ЕС.

И одна из рекомендаций звучит так: «Внедрить антиолигархический закон, чтобы ограничить чрезмерное влияние олигархов на экономическую, политическую и общественную жизнь; это должно быть сделано юридически обоснованным образом с учетом будущего заключения Венецианской комиссии по соответствующему законодательству».

В заключении Еврокомиссии, которое было представлено летом 2022 года, в контексте воплощения закона об олигархах упоминается сужение «влияния олигархических интересов» на сектор юстиции, то есть, судебную систему, правоохранительные органы и т.п., влияние на СМИ, необходимость продолжить «структурные реформы, направленные на устранение , сокращение постоянного влияния олигархов, укрепление прав частной собственности и повышение гибкости рынка труда для улучшения функционирования рыночной экономики» («Способность страны справляться с конкурентным давлением в ЕС будет в решающей степени зависеть от того, как планируются и распределяются послевоенные инвестиции в Украине»).

При этом пока Украина получила по поводу выполнения этой меры оценку «некоторый прогресс» (примерно «тройку»).

«У Украины есть план ограничить влияние олигархов. Это необходимо ввести с учетом заключения Венецианской комиссии. Без задержек», - отметил 22 июня 2023 года на пресс-конференции по поводу промежуточного отчета Еврокомиссар по расширению и политике соседства Оливер Вархели.

В свою очередь, Венецианская комиссия в своем заключении на данный закон подчеркнула, что Украина взяла за основу карательный подход и закон не является демократическим.

В частности, карательными, по мнению «Венецианки», являются персональные ограничения, которые законом предлагается налагать на олигархов в части запрета финансирования политических партий и избирательных кампаний. Это, по мнению иностранных экспертов, следует согласовать с принципом политического плюрализма, потому что закон «потенциально может быть использован в политических целях».

В целом, Венецианская комиссия констатировала, что вместо «системного» подхода Украина «решила преодолеть деструктивное влияние олигархизации с помощью другого «персонального подхода».

«Этот «персональный подход», как указано в Законе об олигархах, имеет целью идентифицировать лиц как «олигархов» по определенным критериям, таким как богатство, владение СМИ (и т.д.), и налагает на них ряд ограничений (например, запрещая для финансирования политических) партий и избирательных кампаний). Этот подход носит, несомненно, карательный характер.

Закон о олигархах нельзя рассматривать как демократический ответ на бедствие олигархизации. Закон трудно согласовать с принципами политического плюрализма и верховенства права, поскольку он может быть использован в политических целях.

Поскольку на данном этапе кажется, что до тех пор, пока суть нынешнего «персонального подхода» не изменится, даже значительные изменения в Закон об олигархах не исправят неизбежные противоречия со стандартами Совета Европы по правам человека, демократии и верховенству права. Таким образом, Венецианская комиссия делает вывод, что Закон не следует выполнять в том виде, в каком он сейчас, и что следует применять «системный» подход», - подчеркнула «Венецианка».

Так что, по ее мнению, даже поправки «не спасут» данный закон, потому что Украина избрала неправильную концепцию.

При этом министр юстиции Украины Денис Малюська ранее объяснял, что если Украина имплементирует закон и вообще механизм ограничений олигархов не так, как видят это европейские партнеры и Венецианская комиссия, это может заблокировать дальнейшие переговоры и вступление в ЕС.

«Другими словами, если мы должным образом имплементируем реестр олигархов и вообще закон об олигархах - это станет предпосылкой для того, чтобы с нами начали переговоры и с тем, чтобы мы достаточно быстро и оперативно стали членами Евросоюза», - добавил Малюська.

Отложить исполнение закона, но не отложить исполнение мер

После того, как на пленарной сессии 9-10 июня 2023 Венецианская комиссия приняла свое заключение, Денис Малюська отметил, что Украине рекомендовали отложить реализацию закона.

Однако, хотя Венецианская комиссия рекомендовала «законодательно отсрочить исполнение Закона об олигархах», но в то же время это вовсе не означает, что Украину «освободили» от выполнения требования Еврокомиссии в целом.

Так, «Венецианка» установила в своем выводе, что Украина должна «разработать корректирующее, дополнительное законодательство или меры», включающие, в частности, установление и реализация эффективной конкурентной политики; усиление борьбы с коррупцией на высшем уровне и предотвращение коррупции в соответствии с рекомендациями GRECO и путем выполнения мер, предусмотренных Государственной антикоррупционной программой, принятой в марте 2023 года; повышение прозрачности и подотчетности государственных закупок; укрепление медиа-плюрализма, а также прозрачности медиа-собственности; усиление реализации соответствующей политики по мерам противодействия отмыванию денег, включая прозрачность юридических лиц и организаций, а также своевременный и эффективный доступ к точной актуальной информации о бенефициарных владельцах; закрепляющие правила финансирования политических партий и избирательных кампаний и существующие механизмы контроля; внесение изменений в налоговое законодательство и т. д.

Таким образом, как указано в Заключении, Украина должна создать комплексную систему для предотвращения и борьбы с олигархическим влиянием посредством целенаправленной стратегии/плана действий.

При этом она должна «ввести его без промедлений прозрачным и подотчетным способом».

Еще одним из факторов «Венецианка» называет эффективно работающую судебную систему:

«Венецианская комиссия подчеркивает, что для того, чтобы вышеупомянутая система функционировала эффективно, реформа судебной системы, направленная на обеспечение ее независимости, добропорядочности и беспристрастности в соответствии с европейскими стандартами, должна неуклонно продолжаться».

Что говорят в СНБО

На вопрос, согласен ли с выводом Венецианской комиссии, что закон об олигархах «имеет потенциал использования в политических целях», секретарь органа, который является одним из ответственных за воплощение закона – СНБО, Алексей Данилов в интервью УП отметил, что «Венецианская комиссия – конечно, учреждение важное, но надо понимать, что каждая страна проходит определенные времена своего становления и в определенные времена нужно принимать те или иные решения».

«И если то, что записано в нашем законе об олигархах, кому-то не нравится, имейте в виду, что этот вопрос был тогда вопросом национальной безопасности.

Сразу после того, как приняли этот закон, очень много людей стали смотреть, как сделать так, чтобы не попасть под его действие. Отдельные категории лиц избавились от определенных монополий на некоторые процессы», добавил он.

Вместе с тем, по словам Данилова, на сегодняшний день ни один человек еще не внесен в Реестр олигархов.

«Дело в том, что внесение тех или иных лиц в реестр – ответственная вещь. Они должны соответствовать тем критериям, прописанным в законе. И так вышло, что у нас на слуху конкретно 2, 3, 4, 5 фамилий. А на самом деле все гораздо сложнее».

Что с Реестром

Как ранее писала «Судебно-юридическая газета», Кабмин распоряжением от 24 февраля 2023 г. №177-р «О внесении изменений в план мероприятий по предотвращению злоупотребления чрезмерным влиянием лицами, обладающими значительным экономическим и политическим весом в общественной жизни (олигархами)» изменил сроки имплементации закона об олигархах.

Так, в Плане мер определено, что обеспечение функционирования Реестра олигархов должно быть осуществлено через три месяца со дня опубликования заключения Венецианской комиссии относительно соответствующего закона об олигархах. Ответственными за запуск Реестра являются Совет национальной безопасности и обороны, Минюст и Минцифры.

Заключение Венецианской комиссии было принято на пленарной сессии 9-10 июня 2023, а опубликовано – 13 июня. То есть Реестр в соответствии с распоряжением Кабмина должен заработать до 13 сентября 2023 года, если не будут внесены соответствующие изменения.

Как ранее писала «Судебно-юридическая газета», еще в октябре 2022 года был определен победитель тендера на разработку Реестра олигархов, который объявил Аппарат Совета национальной безопасности и обороны. В тендере тогда победила компания «АйкюжнIT», которая за свои услуги должна получить 2,5 миллиона гривен. Завершить работу над реестром компания согласно контракту обязана была до 22 ноября 2022 года и в течение года после завершения осуществлять гарантийное обслуживание реестра.

В марте 2023 года Денис Малюська тоже заявлял, что «Украина полностью готова имплементировать закон хоть сейчас».

«Он готов, реестр готов, подзаконные акты приняты, методика определения попадающих в реестр лиц так же готова. Единственный барьер – это как раз требования Еврокомиссии подождать и увидеть, что скажет Венецианская комиссия после анализа нашего закона», – объяснил тогда Министр юстиции.

Однако, судя по Заключению Венецианской комиссии, вопрос запуска Реестра олигархов – это меньшее, что интересует европейских партнеров Украины.

Что дальше

Итак, вопросом остается то, что конкретно нужно сделать Украине, чтобы ее действия отвечали тому, что написала «Венецианка», и как эти изменения будут оцениваться Еврокомиссией. Конкретики в Заключении ВК недостаточно.

Так, Венецианская комиссия предлагает увеличить выделение государственных средств политическим партиям, в частности во время избирательных кампаний, и снизить предел для получения государственных средств и/или предоставления политическим партиям эфирного времени.

«Только такой прозрачный независимый контроль может снять любые сомнения в политически заангажированной реализации. Это можно сделать путем усиления лимитов расходов на избирательную кампанию, введения запрета на пожертвования юридических лиц, увеличения выделения государственных средств политическим партиям, в частности во время избирательных кампаний, снижение порогов для получения государственных средств и/или предоставление политическим партиям эфирного времени на основные телевизионные сети для выравнивания условий игры.

Следует отслеживать кампании всех политических партий, чтобы выявить не задекларированные основные расходы (например, на собрания и митинги). Следует усилить роль существующих механизмов контроля, таких как Национальное агентство Украины по предотвращению коррупции, в надзоре за соблюдением правил финансирования партий, а также упростить общественный контроль за финансированием партий и избирательных кампаний», считает Комиссия.

Также универсальным рецептом является судебная реформа.

«Хотя Венецианская комиссия решительно поддерживает цель борьбы с олигархическим влиянием, она подчеркивает, что так называемая деолигархизация является очень сложным вопросом, и выбор средств ее достижения имеет решающее значение, если система хочет быть эффективной при соблюдении демократии, верховенства права и основных прав.

Однако необходимо подчеркнуть, что даже в исключительных и крайних случаях такие личные меры обязательно будут нуждаться в четких юридических критериях и надежных гарантиях независимого органа принятия решений и надлежащей процессуальной процедуре, с определением понятий таким образом, чтобы они могли быть доказаны и – как следствие – подлежать судебному контролю с установлением специальных процедур для расследования применимости критериев, для принятия решений, для всеобъемлющего процесса обжалования этих решений», - говорится в заключении.

В Верховной Раде пока отсутствуют новые законопроекты, направленные на внесение изменений в закон об олигархах или другие изменения в регулировании их статуса. Однако о том, что будет создан отдельный законопроект, отвечающий требованиям Венецианской комиссии и учитывающий все возможные сценарии уклонения олигархов от обретения этого статуса, в конце июля 2023 года заявил народный депутат Ярослав Юрчишин.

Впрочем, очевидно, что в рекомендациях европейских партнеров говорится не только о законотворчестве, но и о применении на практике соответствующими органами определенных инструментов, уже прописанных в действующем законодательстве.

Автор: Наталья Мамченко

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua, на Twitter, а также на нашу страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.