До 2019 или до 2020: когда прокуратура передаст полномочия ГБР

С ноября 2018 года в Украине полноценно заработало Государственное бюро расследований. Основная его функция – расследовать преступления, совершенные высшими должностными лицами, судьями, правоохранителями, прокурорами, а также военные преступления.

В новое ведомство в течение 3-х месяцев должны поступить уголовные дела, которые расследовали другие следственные органы. При этом органы прокуратуры должны были расследовать начатые производством дела в течение еще двух лет.

Законодатель определил разные временные рамки передачи ГБР начатых раннее производств.

Так, те дела, которые были начаты следователями прокуратуры до 20 ноября 2017 года, следователи прокуратуры имеют право продолжать расследовать до 20 ноября 2019 года.

В делах, зарегистрированных после 20 ноября 2017 года, определен другой срок. В законе о ГБР обозначен трехмесячный срок после начала работы Бюро, в течение которого эти производства должны быть переданы непосредственно в ГБР.

Некоторое время прокуратура может использовать механизмы ч. 5 ст. 36 УПК, чтобы на первоначальном этапе работы не загрузить Бюро до такого состояния, что оно не сможет продуктивно работать (подробнее можно прочитать в интервью заместителя прокурора города Киева Андрея Андреева).

Закон о ГБР или УПК

Прокуратура, как известно, лишилась функции досудебного расследования, с отдельными оговорками.

П. 9 р. XV «Переходные положения» Конституции предусмотрено, что прокуратура продолжает выполнять в соответствии с действующими законами функцию досудебного расследования до начала функционирования органов, которым законом будут переданы соответствующие функции.

Сам же раздел VII «Прокуратура» исключен из Конституции. Вместо него в Основной Закон включена статья 131-1, которая определяет функции прокуратуры. Среди таких функций отсутствует функция досудебного расследования.

По смыслу ст. 2 Закона «О прокуратуре» функцию досудебного следствия прокуратура не выполняет. А ч. 3 указанной нормы четко устанавливает, что на прокуратуру не могут возлагаться функции, не определенные Конституцией.

Однако прокуратура на этот счет другого мнения.

Так, Совет прокуроров Украины на своем заседании 31.01.2019 высказал свою позицию относительно следственной работы.

Совет прокуроров Украины считает, что следователи прокуратуры, несмотря на начало функционирования ГБР, и в дальнейшем обязаны законно пользоваться всеми полномочиями следователя. При этом, по мнению Совета, следователи органов прокуратуры и в дальнейшем обязаны осуществлять действия по досудебному расследованию уголовных производств, а их правовой статус и гарантии, предусмотренные Законом «О прокуратуре», остаются неизменными.

Примечательно, что ранее Генеральная прокуратура высказывалась за то, что «следователи прокуратуры не имеют права расследовать новые уголовные производства, то есть те, сведения о которых внесены в ЕРДР после 20 ноября 2017 года». Обращение прокуратуры «Об окончании полномочий прокуратуры по расследованию преступлений, подследственных ГБР» до сих пор находится на официальном сайте.

Путаница в датах

Коллизия возникла из-за разночтения нормативных актов, которые, увы, не вносят ясности в этот вопрос.

П. 1 раздела X «Заключительные положения» Уголовного процессуального кодекса определено, что ч. 4 ст. 216 УПК вводится в действие со дня начала деятельности Государственного бюро расследований, но не позднее 5 лет со дня вступления в силу этим Кодексом (то есть с 20.11.2017); ч. 5 ст. 216 УПК вводится в действие со дня начала деятельности НАБУ, но не позднее трех лет со дня вступления в силу настоящего Кодекса (т.е. с 20.11.2015)

Эти нормы корреспондировали с планами государства создать Государственное бюро расследований в срок до 20 ноября 2017 года, что и было закреплено УПК.

Закон о Государственном бюро расследований принят 12 ноября 2015 г., подписан Президентом 14 января 2016 г., вступил в силу 1 марта 2016 г. В ноябре 2017 года было назначено руководство Бюро. А реально ГБР заработало 27 ноября 2018 г.

Согласно закону о ГБР уголовные производства, которые до начала деятельности Государственного бюро расследований начаты следователями органов прокуратуры и находятся на стадии досудебного расследования, продолжают осуществляться следователями органов прокуратуры до окончания досудебного расследования, но не более двух лет.

При этом закон не устанавливает момент, с которого начинается исчисление двухлетнего срока.

Прокуроры предлагают исчислять срок с того дня, когда официально заработало ГБР, поэтому определяют датой окончания осуществления полномочий следователями прокуратуры – 20.11.2020 года.

«Положення Закону України «Про Державне бюро розслідувань» про те, що кримінальні провадження, які до початку діяльності ДБР розпочаті слідчими органів прокуратури і перебувають на стадії досудового розслідування, продовжують здійснюватися слідчими органів прокуратури до закінчення досудового розслідування, але не довше двох років, зміни до якого внесені Законом № 1355-УІІІ від 12.05.2016, мають пріоритет, як прийняте пізніше з того самого питання, щодо норм інших законодавчих актів, які регламентують аналогічні строки, у тому числі, КІІК України та Закону України «Про прокуратуру», — отметили в Совете прокуроров.

Таким образом, Совет прокуроров решил отталкиваться от специального закона – закона о ГБР, а не от норм УПК.

Что, в общем, вызывает другой вопрос – почему о такой позиции органы прокуратуры не заявили ранее. Выходит, весь 2018 год прокуратура жила по логике УПК и ориентировалась на дату – ноябрь 2019 года, а теперь там «вспомнили» о законе о ГБР.

Сдержанный оптимизм

Директор Государственного бюро расследований Роман Труба выразил оптимизм по вопросу разграничения подследственности между ГПУ и ГБР. По его словам, у следователей прокуратуры до ноября 2019 есть время на завершение уголовных производств. Это достаточный срок, чтобы поставить точку в этих процессах.

В конце прошлого года, 27 декабря, было проведено совместное рабочее совещание под председательством генпрокурора и директора ГБР при участии заместителя генпрокурора и руководства ГБР, в том числе руководителей территориальных управлений. Именно на этом совещании обсуждались все общие вопросы. В частности, о передаче по подследственности уголовных производств.

Отметим, что больше всего вопросов возникает о передаче по подследственности в ГБР военных преступлений. Сегодня в ГБР 1391 производства по этой категории. Это самая большая категория дел, которая передается по подследственности. «Мы пришли к выводу, что такие производства будут передаваться в ГБР постепенно, чтобы не нивелировать работу следователей ГБР», — отметил в интервью «Судебно-юридической газете» Директор ГБР Роман Труба. 

Кто может поставить точку

Конституционный Суд в решении от 10.09.2008 №15-рп/2008 по делу о полномочиях прокуратуры уже анализировал вопрос соответствия Основному Закону положений ст.17 еще того старого Закона «О прокуратуре» от 05.11.91 о проведении предварительного следствия по уголовным делам следователями прокуратуры и наличии должностей следователей в Генеральной прокуратуре, прокуратуре Автономной Республики Крым, прокуратурах областей, городов и других приравненных к ним. В этом решении КСУ пришел к выводу о соответствии Конституции положений законодательства, согласно которым прокуратура продолжает выполнять функцию следствия на время переходного периода до момента создания системы досудебного следствия и введения в действие законов, регулирующих ее деятельность.

Правовая природа же высказанной Советом прокуроров позиции остается дискуссионным вопросом, поскольку толкование законодательства, определение организационной структуры и полномочий прокуратуры находится за пределами его компетенции и может расцениваться как мнение, высказанное органом самоуправлением прокуратуры.

Точку в этом вопросе может поставить законодатель, если внесет изменения в закон и установит точные, неоднозначные формулировки.

Отметим, что существует законодательная инициатива, направленная против возникновения коллапса в работе ГБР, о том, чтобы с передачей производств повременить.

Напомним также, что подобная ситуация возникала при запуске НАБУ, и законодатель откорректировал норму закона, чтобы те начали с чистого листа, а старые расследования по их подследственности заканчивали следователи прокуратуры.