Глава Окружного админсуда Киева Павел Вовк — о проекте Кодекса административного судопроизводства

Беседовала Наталья Мамченко,

«Судебно-юридическая газета»

22 марта президент на заседании Совета по вопросам судебной реформы подписал законопроект, которым предусматривается новая редакция трех процессуальных кодексов: КАСУ, ГПК и ХПК. На сегодня он зарегистрирован в Верховной Раде под №6232 и ожидает своего рассмотрения.

О том, какие изменения, с точки зрения защиты прав и интересов граждан, являются наиболее важными в новом проекте КАСУ, а также о минусах и плюсах проекта «Судебно-юридической газете» в эксклюзивном интервью рассказал председатель Окружного административного суда города Киева Павел Вовк.

- В чем состоят основные отличия между нынешним урегулированием административного процесса и тем, который предлагается законопроектом и которым в новой редакции изложены процессуальные кодексы, в т.ч. КАСУ? Почему эти изменения являются неотложными?

- Поданный на рассмотрение парламента законопроект в части регулирования административного судопроизводства несет в себе слишком много изменений процессуального закона, чтобы разобрать их все в рамках одного интервью. Если акцентировать внимание на основных из них, то это, конечно же, изменения, связанные с необходимостью процессуальной регламентации работы Верховного Суда, а также очередной попыткой разграничить судебные юрисдикции, внедрение института типичного и образцового судебного дела, дальнейшее развитие концепции электронного судопроизводства.

Безотлагательность принятия изменений во все без исключения процессуальные кодексы связана в первую очередь именно с необходимостью формирования правовой базы для работы, формируемого в данный момент, Верховного Суда, запуск которого является очередным этапом проведения судебной реформы.

Плюсы проекта.

Кодекс подготовлен с учетом изменений в Конституцию Украины, где административное судопроизводство заложено в качестве самостоятельного вида.Его суть отвечает международным стандартам деятельности судов – наличие в любом демократическом государстве специального порядка рассмотрения споров между гражданами и органами власти на условиях преференций гражданину как более слабой стороны. В проекте кодекса появился новый правовой институт типового и образцового дела.

Минусы проекта Кодекса об административном судопроизводстве.

Проект  не устранил проблему споров о  размежевании юрисдикционных полномочий между судами. При этом основным фактором, который влияет на наличие этих споров,  является существование судов по рассмотрению гражданских и хозяйственных дел. Наиболее тождественными являются хозяйственные и гражданские дела, поэтому целесообразнее объединить эти специализации в одну систему судов, назвав их гражданскими. Оставляя эту проблему без решения, мы фактически «цементируем» советское прошлое.

Авторы новой редакции кодекса провели унификацию с учетом сохранения наиболее удачных наработок из существующего кодекса, но при этом истца лишили права инициировать принятие судом мер по безотлагательному рассмотрению дела, что было предусмотрено ч. 3 ст. 110 КАС Украины.

Кроме этого, предложенная редакция кодекса фактически лишает суд возможности рассмотрения дела в порядке письменного производства, что также будет способствовать увеличению судебной волокиты. Однако, как позитив следует отметить то, что в проекте кодекса (ч. 9 ст. 31 проекта КАСУ) предусмотрено право руководителя аппарата суда передавать на повторное автоматическое распределение нерассмотренные дела в определенных законом случаях, когда судья не может продолжать рассмотрение дела больше 14 дней.

- Не секрет, что раньше между судами разных юрисдикций возникали споры по поводу подведомственности им отдельных категорий дел. Будут ли они решены в случае принятия предложенного на рассмотрение проекта?

- Действительно, такие неопределенности в правовом регулировании разграничения судебных юрисдикций существуют. Связаны они не только с недостаточным нормативным регулированием данного вопроса, но и с изменяющейся судебной практикой, формируемой Верховным Судом Украины.

Поданный на рассмотрение парламента законопроект делает попытку урегулирования вопроса разграничения судебных юрисдикций. К примеру, предлагается модель, согласно которой, споры относительно обжалования действий, бездеятельности и решений регистраторов имущественных прав будут рассматриваться в порядке хозяйственного и/или гражданского судопроизводства в случае, если они являются производными от спора, который касается соответствующего имущества, что уже рассматривается хозяйственным/общим судом.

Вместе с тем, такие изменения никоим образом не учитывают того факта, что на уровне Конституции Украины заданием именно административных судов определена защита прав, свобод и интересов лиц в сфере публично-правовых отношений.

Поскольку регистраторы имущественных прав в данном случае выступают в качестве субъектов властных полномочий, в отношения с которыми вступают физические и юридические лица, то обжалование их действий, бездеятельности и решений должно осуществляться по правилам административного судопроизводства, что уже не один раз было подтверждено Конституционным Судом Украины, который также указывал на то, что, по сравнению с гражданским судопроизводством, в административном праве юридические и физические лица являются более защищенными. Это же правило применимо и к хозяйственному судопроизводству.

Большинство споров производны от имущественных споров. Если исходить из предложенной в проекте кодекса логики, а не позиции лучшей защиты прав физических и юридических лиц, то реформаторам нужно двигаться по направлению к полной ликвидации административных судов и дальнейшему углублению дифференциации гражданских процессуальных процедур, а также появлению большего количества специализированных судов по рассмотрению гражданских дел, в зависимости от категории. К уже предусмотренному законом Высшему специализированному суду по интеллектуальной собственности можно добавить, например, высшие специализированные суды по рассмотрению налоговых, корпоративных споров, дел о банкротстве и отдельно — по рассмотрению социальных споров.

- Как Вы оцениваете полноту предложенного проектом КАСУ определения публично-правового спора?

- Предложенное проектом определение публично-правового спора является своеобразным развитием его понимания, которое приводится в действующей редакции КАСУ. В данном случае, оставив саму суть понятия публично-правового спора (спор, в котором хотя бы одна сторона осуществляет публично-властные управленческие функции), предлагается уточнить сферу его применения, в т.ч. путем отдельного упоминания о спорах, возникающих в процессе выборов и/или референдума, а также спорах в сфере оказания административных услуг.

Между тем, такое выделение отдельных категорий споров не является обязательным, поскольку они в любом случае остаются спорами в сфере публично-правовых отношений в связи с тем, что одной стороной в них выступает субъект, осуществляющий публично-властные управленческие функции.

- В проекте КАСУ вводится институт типового и образцового дела. Для чего это необходимо?

- Введение института типового и образцового дела, по моему мнению, является одним из мощнейших инструментов, направленных на выполнение сразу нескольких задач. Это и решение вопроса уменьшения нагрузки на судей путем ускорения рассмотрения большого количества однотипных дел, и, что не менее важно, обеспечение единства судебной практики.

В данном случае авторов законопроекта просто нельзя не похвалить, ведь в столь непростые для судебной системы времена, когда нагрузка на отдельных судей возрастает в геометрической прогрессии в связи с окончанием полномочий по осуществлению правосудия у их же коллег, внедрение данного института как никогда актуально, ведь при его применении можно будет сократить огромное количество трудовых ресурсов, тем самым оптимизировав судебный процесс.

 Что касается аспекта обеспечения единства судебной практики, то в данном случае мы можем наблюдать очередной этап внедрения в романо-германскую систему права, к которой относится Украина, отдельных элементов прецедентного права, что, по моему мнению, будет позитивно сказываться не только на единстве правоприменения в рамках судебной системы, но и на дальнейшей унификации его подходов при регулировании общественных правоотношений.

- Раньше административный суд мог остановить производство по делу до решения дела в порядке конституционного производства, обратиться к Пленуму ВСУ по поводу отдельных норм законодательства. Будет ли иметь место аналогичная процедура в связи с принятием нового законодательства?

- Проект нового КАСУ также предусматривает возможность обращения в Верховный Суд для решения вопроса о внесении в Конституционный Суд Украины представления о конституционности того или иного нормативного акта. В отличие от действующей редакции КАСУ, ст. 7 проекта прямо предусматривает, что такая процедура может иметь место исключительно после принятия судом решения по делу, при рассмотрении которого и было установлено несоответствие закона Конституции Украины, а во время такого рассмотрения суд должен использовать нормы самой Конституции как нормы прямого действия.

Проект КАСУ предусматривает, что суд обязан остановить производство по делу до принятия решения, которое также рассматривается в порядке конституционного производства. Вместе с тем, проект кодекса запрещает судам ссылаться на объективную невозможность рассмотрения дела до окончания соответствующего конституционного производства в случае, когда собранные доказательства позволяют надлежащим образом установить и оценить обстоятельства дела.

- Какие первостепенные проблемы административного процесса должен урегулировать новый КАСУ? Достаточно ли они урегулированы в том проекте, который сейчас находится на рассмотрении парламента, или же он требует доработки?

- Как уже было сказано, одними из основных проблем именно процесса рассмотрения административных дел на сегодняшний день являются чрезмерная нагрузка на судей и определенная раздробленность судебной практики в отдельных категориях дел. И, что уже было оговорено, отдельные нормы проекта КАСУ направлены именно на решения этих проблем. Также это касается внедрения института типового и образцового дела.

Вместе с тем, анализируя предложенный на рассмотрение парламента проект в целом, нельзя не отметить отдельные нормы, которые уменьшают возможность граждан получить в порядке административного судопроизводства эффективную защиту их нарушенных прав.

Так, кроме уже упомянутого вопроса разграничения судебных юрисдикций, стоит обратить внимание на институт обеспечения административного иска. Законодатель в проекте КАСУ пытается повторить уже предпринятую ранее в действующем КАСУ попытку установления запрета судам обеспечивать административные иски в спорах, которые касаются назначения, подготовки и проведения выборов. При этом в очередной раз игнорируется обязательное для исполнения решение Конституционного Суда Украины (в данном случае — №26-рп/2009 от 19.10.2009 года), которым четко установлено, что подобные законодательные положения являются неконституционными, поскольку нарушают принцип верховенства права. При этом Конституционным Судом Украины было объяснено, что невозможность возобновления выборных прав из-за быстротекущего выборного процесса без обеспечения иска в административном судопроизводстве теряет любой смысл обращения в суд по указанным вопросам.

Также, в контексте вопроса возможной доработки проектов процессуальных кодексов, в целом хочется обратить внимание законодателя на отсутствие регламентации во всех предложенных процессуальных актах вопроса порядка рассмотрения дел, материалы которых содержат ведомости, являющиеся государственной тайной. Ведь на данный момент этот вопрос регламентирован только на уровне специального законодательства в сфере государственной тайны, которое, впрочем, не учитывает особенностей работы с такими ведомостями в процессе судебного рассмотрения.

Кроме этого, рассматриваемый законопроект, несмотря на весь свой неохватный объем, не регламентирует актуальный вопрос порядка официального перевода и опубликования практики Европейского суда по правам человека, в которой Украина не является стороной процесса. Указанное приводит фактически к ситуации, когда суды, в связи с положениями ст. 10 и ч. 2 ст. 57 Конституции, не вправе применять такие решения Европейского суда, хотя в то же время, согласно Закону «Об исполнении и применении практики Европейского суда по правам человека», такая судебная практика является источником права в Украине.

Остается надеяться, что законодатель будет показывать примерную для других модель правоприменения и исправит указанные недочеты до окончательного голосования за законопроект.

- Каким образом будет происходить взаимодействие в новом Верховном Суде в аспекте оснований для передачи дела на рассмотрение палаты, объединенной палаты или Большой палаты Верховного Суда?

- Согласно положениям предложенной редакции КАСУ, основанием для передачи дела на рассмотрение палаты, объединенной палаты или Большой палаты Верховного Суда является необходимость отступить от вывода про применение нормы права, изложенного ранее Верховным Судом. При этом устанавливаются дополнительные основания для передачи дела Большой палаты Верховного Суда, а именно: если дело имеет исключительную правовую проблему и такая передача дела необходима для обеспечения развития права и формирования единой правоприменительной практики; если участник процесса обжалует судебное решение на основании нарушения правил предметной или субъектной юрисдикции. Т.е. данный механизм, как и институт типового и образцового дела, целиком и полностью направлен на обеспечение единства судебной практики.

Проектом предусматривается, что решение о такой передаче дела принимается большинством от состава суда, который его рассматривает (а это может быть как коллегия судей, так и палата или объединенная палата), до принятия постановления судом кассационной инстанции. Если кто-то из судей не будет согласен с решением по поводу передачи дела, то будет иметь возможность письменно изложить свое отдельное мнение в самом определении о передачи дела или же в постановлении, принятом по результатам кассационного рассмотрения.

При этом окончательное решение о наличии оснований для передачи дела Большой палате Верховного Суда она будет принимать самостоятельно, а в случае их отсутствия повторная передача такого дела на ее рассмотрение будет невозможна.

- Разгрузит ли новое процессуальное законодательство суды?

- На данном этапе ответить на этот вопрос однозначно и с полной уверенностью нельзя — и не потому, что окончательная редакция нового процессуального законодательства еще не была принята, а потому, что нынешняя чрезмерная нагрузка судей связана в первую очередь с отсутствием у большого их числа полномочий на осуществление правосудия вследствие длительного бездействия уполномоченных органов власти, а не в связи с недостаточной правовой регламентацией судебного процесса. Последний фактор в данном случае играет менее важную роль.

Справедливости ради стоит отметить, что отдельные нормы проекта КАСУ, в т.ч. те, которые мы уже успели обсудить, должны благотворно сказаться на уменьшении нагрузки судей по рассмотрению дел.

- Какие изменения, с точки зрения защиты прав и интересов граждан, являются наиболее важными в новом проекте КАСУ?

- Если говорить о важнейших изменениях в КАСУ в аспекте прав и интересов граждан, то в первую очередь приходят на ум те предлагаемые законодателем нормы, которые эти самые права ограничивают, а именно уже упомянутые мной положения об ограничении юрисдикции административных судов и запрете обеспечения административных исков при рассмотрении дел, связанных с назначением, подготовкой и проведением выборов.

Введение подобных изменений является шагом назад в правовом развитии государства и прямо будет нести негативные последствия для защиты прав и интересов граждан.

 Следите за самыми актуальными новостями в наших группах в Viber и Telegram.