Несмотря на позицию Европы и призывы Президента Украины, законопроект «Об общественных организациях» (№7262-1) до сих пор пылится под сукном у депутатов

Не так давно в своей резолюции «Функционирование демократичных институтов в Украине» Парламентской Ассамблеей Совета Европы было признано сокращение гражданских прав в Украине и давление власти на СМИ. Одновременно Европейский суд по правам человека признал действующий Закон «Об объединении граждан» недемократичным и таким, который нарушает Конвенцию о защите прав человека.

А ведь объединения граждан – это и правовая защита населения (посредством ассоциаций юристов, адвокатов, судей, работников судов, нотариусов), и успешная волонтерская деятельность (особенно, что касается борьбы со СПИДом), и функционирование свободы слова (союзы журналистов). В общем, трудно найти сферу деятельности в государстве, где не было бы эффективных общественных организаций. Однако их возможности до сих пор блокируются коррупционными проявлениями и бюрократическими препятствиями. В частности речь идет о: 1) усложненной системе регистрации общественных организаций, 2) необоснованном в унитарном государстве обязательном территориальном статусе, 3) отсутствии определенных законом критериев государственной поддержки и процедур привлечения общественных организаций к подготовке решений государственных органов и многом другом.

Казалось, дело сдвинулось с мертвой точки, когда в мае 2011 г. в первом чтении ВР Украины был принят за основу законопроект «Об общественных организациях» (№7262-1). В Европе это также было воспринято положительно, поскольку закон среди прочих присутствует в перечне актов ПАСЕ, которые необходимо принять для обеспечения правовых гарантий реализации прав человека и демократического развития. Но вот уже более полугода о законе вновь никто не вспоминает. Чем это грозит Украине, выясняла «Судебно-юридическая газета».

Законопроект «Об общественных организациях» №7262-1 разработан в связи с необходимостью конкретизировать процедуры реализации права на свободу объединения, предусмотренного Конституцией и международными договорами Украины. Успешные государства идут путем делегирования части государственных функций обществу, территориальным обществам, сообществам. К примеру, премьер-министр Великобритании Дэвид Кэмерон уже несколько лет внедряет концепцию «большого общества», когда государство и общество несут солидарную ответственность за решение этих проблем. В системе образования британцам предоставлено право создавать средние школы родительским комитетам, комитетам учителей, другим институциям. Соответственно, если они показывают необходимое качество работы, государство их финансирует на таком же уровне, как и коммунальные школы. Одновременно внедряются такая же практика в системе медицины, общественный контроль в системе полиции и пр.

Максимальная подотчетность и открытость позволяют успешно делегировать определенные государственные функции обществу, ведь общественные организации, их уровень развития как раз и являются уровнем оценки общества, его демократического развития.

«Неинтересный» закон

Следует отметить, что во многих европейских странах нет закона о неправительственных общественных организациях – все эти вопросы регулируется несколькими главами Гражданского кодекса. Непонятно, почему в Украине до сих пор полностью не урегулирован этот вопрос...

По мнению экспертов, такое апатичное отношение к форсированию законопроекта и, соответственно, улучшению правового поля для общественных организаций обусловлено тем, что подобный закон неинтересен парламентариям. Законопроект не предполагает каких-либо налоговых льгот, привлечения бюджетных средств, дополнительных преференций для бизнеса. Кроме того, не нравится народным избранникам и значительное сужение вмешательства государственных органов в деятельность общественных организаций. Отметим, что законопроектом предлагается осуществлять специальные контрольные полномочия со стороны провластных структур исключительно во время правовой экспертизы учредительных документов общественных организаций и изменений к ним. Очевидно, кто-то четко прослеживает угрозу в том, что этот закон предоставит возможность быстрее и проще создавать общественные организации, даст им возможность быть действенными, непосредственно осуществлять хоздеятельность и, соответственно, зарабатывать определенные средства на свою уставную деятельность.

Бытует еще одно распространенное мнение о причинах блокирования развития общественных организаций – дескать, в случае либерализации правоотношений в этой сфере возможно появление организаций («агентов влияния Запада», «передовых отрядов иностранных спецслужб»), которые будут финансировать акции неповиновения в Украине. Но неужели кто-то всерьез верит в бредовую схему, согласно которой через легально существующие общественные организации чистыми денежными переводами, скажем, из Госдепартамента США или из «Аль-Каиды» напрямую поступят средства, скажем, для закупки транспарантов...

Государству невыгодно?

На самом деле все международное финансирование, которое получают украинские общественные организации на поддержку определенного вида деятельности, абсолютно легальное: все средства проходят регистрацию в Министерстве экономики Украины, каждый проект технической помощи регистрируется в департаменте, анализируются и подтверждаются цели. Государство имеет много инструментов для контроля за этими средствами и их использованием.

Скорее всего, анализ уровня качества деятельности общественных организаций ставит государство в невыгодное положение. Ярким доказательством будет пример деятельности волонтеров в Украине. Вот что пишут юристы на специализированных форумах: «Международный фонд борьбы с ВИЧ/СПИД выделяет средства общественным организациям для закупки лекарств и бесплатного снабжения ими людей, которые живут с ВИЧ/СПИД и нуждаются в этих лекарствах. В настоящий момент более 25 тыс. украинцев имеют такие бесплатные лекарства. Одновременно есть аналогичная государственная программа, по которой из госбюджета Министерство охраны здоровья закупает такие же медикаменты. Единственную разницу этих операций составляет цена вопроса, – те же лекарства у тех же поставщиков государство закупает в 20 раз дороже, чем общественная организация. Это говорит о существующей коррупции в высших государственных органах. Ввиду этого, естественно, государству невыгодно существование такой общественной организации, которая показывает, что параллельно происходят тендеры и можно закупить намного дешевле эти лекарства, и прямо указывает на неэффективность государственной программы».

Защищать необходимо всех!

В соответствии с действующим законодательством, украинским общественным организациям позволено защищать права и законные интересы только своих членов. Напомним, даже в Беларуси, «последней диктатуре в Европе», закон об объединении граждан не ограничивает их цели защитой прав только своих членов. Снятие ограничений относительно защиты исключительно членов организации позволит общественным организациям эффективнее осуществлять экологическую, просветительскую, правозащитную деятельность. Законодательное признание целей общественных организаций, которые действуют в интересах общества в целом или неопределенного количества лиц, намного упростило бы ситуацию.

Заставляет задуматься и то, что 42 из 47 стран-членов Совета Европы позволяют частным юридическим лицам быть основателями или членами общественных организаций. В Украине нет такого права, что прямо нарушает принцип добровольности и противоречит решениям Европейского суда по правам человека. Конституция Украины позволяет расширять действующие права, но запрещает их отменять или сужать. Таким образом, расширение круга участников общественных организаций полностью соответствуют Основному Закону Украины.

Волокита с регистрацией

Упрощение процедур регистрации и внесения изменений в уставы также облегчило бы работу общественных организаций, которых в Украине на сегодня зарегистрировано более 73 тыс. (что намного меньше, чем в странах-членах ЕС). Малое количество организаций вызвано не столько пассивностью граждан, сколько сложной процедурой регистрации и распространенной практикой вмешательства в их деятельность государственных органов. Это противоречит положениям рекомендации Комитета министров Совета Европы государствам-членам относительно правового статуса неправительственных организаций в Европе. Рекомендация содержит требования, чтобы применение процедур регистрации не зависело от действий на усмотрение отдельных государственных органов и было достаточно простым для выполнения.

Интересно, что в Эстонии зарегистрировать общественную организацию можно в течение нескольких минут, заполнив соответствующий бланк в Интернете. В Украине для того, чтобы зарегистрировать предприятие, нужно 3 дня и 200 грн, а вот чтобы зарегистрировать общественную организацию – минимум (!) 30 дней и до $250.

Регистрацией общественных организаций в нашей стране занимаются и Министерство юстиции, и исполнительные комитеты местных советов, и государственные регистраторы, причем стандарты соответствующих административных услуг до сих пор не обнародованы. Органы регистрации требуют не только уставы и сведения об основателях и руководителях, но и немало других документов, в т. ч. нотариально заверенных. К тому же, территориальные подразделения подлежат отдельной регистрации. Срок принятия решений (месяц) для всеукраинских и международных организаций значительно длиннее, чем для остальных юридических лиц (3 рабочих дня). К тому же, этого срока часто не придерживаются, а законы Украины не ограничивают сроки для обмена информацией между органами юстиции и государственными регистраторами, которые включают сведения об общественных организациях в единый реестр юридических лиц. Даже незначительные изменения в уставах (например, юридического адреса) нуждаются в дополнительных документах и рассматриваются в течение месяца, хотя рекомендация Совета Европы прямо запрещает обязательность согласия государственных органов для образования территориальных подразделений, внесения изменений в устав (кроме изменения целей и названия), а также избрания или замещения должностных лиц организаций.

Законопроектом все эти вопросы сняты. В частности, предполагается, что регистрация общественных организаций будет происходить в соответствии с ЗУ «О государственной регистрации юридических лиц и физических лиц-предпринимателей». Для регистрации необходимо подать (или послать по почте) в государственный регистратор: 1) протокол общего собрания учредителей или уполномоченных ими лиц, которые приняли решение об образовании общественной организации; 2) устав в двух экземплярах; 3) регистрационную карточку, заполненную по форме, которая утверждена уполномоченным органом по вопросам государственной регистрации; 4) документ об уплате регистрационного сбора; 5) копии свидетельств о госрегистрации юрлиц – основателей общественной организации.

Государственный регистратор не позже следующего рабочего дня после получения документов передает экземпляр устава территориальному управлению юстиции для проведения правовой экспертизы, которая проводится в течение 3 рабочих дней. Управление юстиции не позже следующего рабочего дня передает госрегистратору экземпляр устава с отметкой об отсутствии или наличии нарушений ст. 3 законопроекта №7262.

Только украинцы?

Многочисленные замечания вызывают положения проекта, которыми предлагается урегулировать вопрос учредительства и членства в общественной организации (ст. 8 и 9). Стоит обратить внимание, что Конституция Украины гарантирует право «граждан Украины» (а не право «каждого») на свободу объединения в общественные организации (ч. 1 ст. 36). Поэтому, невзирая на то, что обеспечение права иностранцев и лиц без гражданства на свободу объединения в общественные организации обусловливается многочисленными международно-правовыми обязательствами Украины, Основной Закон не закладывает непосредственной конституционно-правовой основы для наделения иностранцев и лиц без гражданства соответствующим правом в том же объеме, что и граждан Украины. Зато проектом предусматривается, что учредителями и членами общественных организаций могут быть граждане Украины, иностранцы и лица без гражданства, которые достигли 14 лет. Таким образом, в процессе применения нормы законопроекта будут допускать возможность неограниченного участия иностранцев и лиц без гражданства в общественных организациях, созданных для осуществления и защиты прав, которых эти лица, в соответствии с Конституцией, законами Украины и международными договорами, не имеют.

Замечания экспертов

Главное научно-экспертное управление парламента, рассмотревшее законопроект, выразило мнение, что документ требует значительной доработки.

К примеру, было отмечено, что Закон «Об объединении граждан», который законопроектом предлагается отменить, является базовым в сфере правового регулирования реализации права граждан на свободу объединения, и его действие распространяется не только на общественные организации, но и на политические партии как разновидность объединений граждан. Очевидно, что признание его недействительным без внесения изменений в ЗУ «О политических партиях в Украине» приведет к появлению пробелов в правовом регулировании права граждан на свободу объединения в политические партии. Также неурегулированным останется значительный объем вопросов, которые регламентируются отмеченным документом: права общественных организаций, осуществление ими хозяйственной деятельности, государственный контроль за деятельностью общественных организаций. Эти вопросы не урегулированы законопроектом №7262.

Кроме того, отдельные предписания проекта, в которых определяется сфера действия этого нормативно-правового акта (ст. 2), приведут к возникновению коллизий и существенным осложнениям в правоприменении. В частности, непонятно, распространяется ли действие законопроекта на союзы общественных организаций и другие объединения, в т. ч. международные, право на создание которых гарантируется ч. 4 ст. 1 проекта. Все же думается, что эти нюансы уже давно можно было урегулировать, однако депутаты не спешат.

Татьяна Пашковская,

«Судебно-юридическая газета»

Законодательные новшества законопроекта №7262

1. Подтверждение территориального статуса не является обязательным.

2. Юридические лица могут стать основателями и членами общественной организации.

3. Упрощены процедуры регистрации украинских и аккредитации иностранных общественных организаций. Новая концепция легализации общественных организаций позволит избежать длительной и обременительной двойной регистрации.

4. Подтверждено право общественных организаций вести хозяйственную деятельность самостоятельно.

5. Исключено положение о временном запрещении деятельности организаций.

6. Общественные организации смогут защищать интересы неограниченного числа граждан, а не только собственных членов.

**Комментарии**

Зампредседателя Ассоциации судей и работников судов Украины

Святослав Пограничный:

– Согласно действующему законодательству, общественные организации имеют ограничения относительно защиты прав и законных интересов исключительно членов организации. Т. е. в правовом поле, например, Ассоциация судей и работников судов Украины не может осуществлять свою правозащитную, просветительскую деятельность в отношении не членов организации и в целом содействовать становлению гражданского общества в Украине, развитию демократического законодательства и правосудия. А ведь цели общественных организаций могут и должны заключаться в деятельности в интересах всего общества или неопределенного количества людей. Они могут эффективно осуществлять правозащитную, экологическую, культурно-просветительскую, благотворительную деятельность. А поскольку сейчас деятельность общественных организаций плохо урегулирована на законодательном уровне, люди с опаской относятся к вопросу вступления в ряды этих организаций. Поэтому многие общественные организации находятся сегодня либо в зародыше, либо вообще работают нелегально.

Народный депутат Украины Леся Оробец:

– Лишь организованное гражданское общество и созданные им общественные организации мотивируют государство быть менее безразличным и более активным. Сегодня очень трудно изменить или победить существующую систему, если ты один и не имеешь поддержки со стороны. Выход – делать это системно, структурно и массово. Именно в общественных организациях заложен ключ к изменению общества, ведь они занимаются тем, на что у государства нет ни времени, ни средств. Изменение стандартов уровня социального положения граждан через эффективное решение разнообразных социальных проблем – это еще один из аргументов деятельности общественных организаций в интересах позитивных изменений в обществе. Но, к сожалению, такие вещи в расчет не берутся. И если мы пойдем по русскому или белорусскому сценарию, когда общественные организации и их деятельность настолько ограничены, что они переходят на нелегальный статус или просто прекращают свою деятельность, рано или поздно мы поставим крест на многих благотворительных организациях и прочих адекватных вещах.

Народный депутат Украины Олег Надоша:

– Мы должны дать возможность как можно больше расширять общественные организации, как можно больше дать свободы им в выборе тех сфер деятельности, где они могут приложить свои усилия, быть для государства действительно тем инструментом, который позволит расширять демократические устои. Единственный вопрос, который мы все же взяли бы на контроль, это вопрос использования и поступления грантов – на какие цели они поступают, при каких обстоятельствах потом реализуются общественными организациями. Потому что не является секретом, что есть организации, которые не только работают на перестройку демократического общества, но и имеют чисто экстремистское направление. И этот факт мы должны также учитывать. У нас не должно быть двойных стандартов в этой сфере, потому что четко определенные правила получения этих грантов должны быть понятными как для общественных организаций, так и для государства.