Парламентские инициативы: вопрос ответственности за двойное гражданство остается открытым?

Катерина Беляева,
«Судебно-юридическая газета»

Невзирая на принцип единого гражданства, провозглашенный Законом №2235-III «О гражданстве», полемика по поводу допустимости в Украине двойного гражданства продолжается. Пока его наличие может стать опосредованной причиной увольнения с должности, как это произошло с бывшим председателем Апелляционного суда Харьковской области Михаилом Бородиным. Напомним, 3 года назад о российском паспорте и, соответственно, гражданстве г-на Бородина сообщил в Генеральную прокуратуру Украины на тот момент народный депутат Юрий Кармазин. В своем обращении он сослался на ст. 4 Конституции Украины, а также на ст. 51 и 107 Закона №2453-VI «О судоустройстве и статусе судей», согласно которым судьей может быть исключительно гражданин Украины. Практически в то же время Бородин изъявил желание сложить с себя полномочия председателя, что было расценено Ю. Кармазиным как следствие его обращения в Генпрокуратуру. Впрочем, сам М. Бородин это отрицал.

Иные прецеденты, связанные с приобретением гражданства другого государства и потерей занимаемой должности, пока неизвестны (Правда, следует вспомнить, что в 2008 г. всплыл скандал, благодаря которому прокуратура Севастополя выявила, что более 1500 военнослужащих Черноморского флота, граждан России, незаконно получили паспорта и гражданство Украины – прим. ред.). Это и не удивительно, поскольку обвинить лицо в наличие двойного гражданства сегодня, как и 3 года назад, весьма проблематично. Анализируя случай с Бородиным, юристы писали о том, что момент приобретения лицом гражданства другого государства не может повлечь за собой автоматическую утрату гражданства Украины – данная процедура должна сопровождаться подачей самим лицом заявления, в котором это лицо уведомляет компетентные органы о своем желании отказаться от гражданства Украины. При этом подача заявления воспринимается как обязанность, не имеющая четкой законодательной регламентации. Таким образом, лицо, не написавшее заявление, имеет возможность быть гражданином не одного, а нескольких государств. По крайней мере, пока этот факт остается неизвестным.

От штрафа до лишения свободы

Сегодня ситуация практически не изменилась. Как разъяснила «Судебно-юридической газете» Государственная миграционная служба Украины, Закон №2235-III не исключает случаев двойного гражданства. Такие случаи могут возникать, если лицо умышленно скрывает факт приобретения гражданства иного государства, либо же в результате коллизии законодательства стран, с которыми лицо связывают происхождение или место проживания. Выявить же наличие двойного гражданства без заявления об этом лица по-прежнему проблематично. А санкций как таковых за двойное гражданство в украинском законодательстве не предусмотрено. Однако в скором времени все может измениться.

Так, 7 февраля на рассмотрение Верховной Рады был представлен законопроект №4116 «О внесении изменений в Уголовный кодекс Украины относительно ответственности за несообщение гражданином Украины о приобретении иностранного гражданства». Целями законопроекта его авторы определяют повышение уровня национальной безопасности, сохранение суверенитета Украины, недопущение влияния иностранных государств на ее внутреннюю и внешнюю политику, сохранение государственной тайны. Обосновывая свою позицию, парламентарии ссылаются на оценки экспертов, согласно которым сотни тысяч граждан на юге и востоке Украины имеют паспорта Российской Федерации, а на западе – стран Евросоюза. В последнее время, пишут депутаты в пояснительной записке, появились сообщения о том, что гражданство других государств имеют лица, имеющие доступ к государственной тайне.

Исходя из этого, нардепы предлагают дополнить УК статьей, предусматривающей наказание для граждан Украины в случае нарушения ими обязанности по уведомлению о получении иностранного гражданства (подданства). В зависимости от степени злоупотребления двойным гражданством, наказание предполагается в виде штрафа в размере 100 необлагаемых минимумов доходов граждан или лишения свободы на срок от 3 до 10 лет.

Не уголовная ответственность?

Пока законопроект находится на рассмотрении Комитета ВРУ, его положения критикуют эксперты в области права. Так, член комиссии по расследованию нарушений прав человека в Украине Николай Сирый в одном из своих комментариев указал, что за подобные правонарушения более действенно было бы применять другие санкции. «Украина, – подчеркнул г-н Сирый, – относится к странам с жестким подходом к гражданству, поэтому предусматривает только одно гражданство и не допускает возможности параллельно иметь гражданство других стран. Однако в случаях, когда лица получили еще одно гражданство, это не является уголовным правонарушением. И идея наказывать за двойное гражданство малоубедительная. К этим лицам нужно применять жесткие административные, социальные санкции. Это значительно более действенно, чем уголовная ответственность».

Следует отметить, что законопроект №4116 является далеко не первой попыткой парламентариев решить проблему двойного гражданства в плоскости именно уголовной ответственности. Еще в 2008 г. на рассмотрение ВР был подан законопроект №3102 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины» относительно ответственности за сокрытие факта пребывания в гражданстве другого государства или приобретения такого гражданства. В этом законопроекте предлагалось дополнить УК новой статьей в разделе «Преступления против основ национальной безопасности», согласно которой за неуведомление в течение 30 календарных дней о факте приобретения или пребывания в гражданстве (подданстве) другого государства (государств) предполагалась уголовная ответственность в виде ограничения свободы на срок до 5 лет или штрафа в размере 10 тыс. необлагаемых минимумов доходов граждан.

Толерантнее к вопросу бипатризма подошли авторы законопроекта №3102-1, поданного в том же 2008 г. – они предложили ввести процедуру предоставления декларации о наличии иностранного гражданства специально уполномоченным органам исполнительной власти по вопросам гражданства. За непредоставление такой декларации в течение 90 дней с момента получения документа, подтверждающего гражданство (подданство) другого государства или государств, парламентарии предлагали привлекать к уголовной ответственности в виде штрафа в размере от 100 до 3 тыс. НМДГ в зависимости от статуса гражданина Украины (для должностных и служебных лиц органов государственной власти предлагались гораздо большие суммы штрафов).

Паспорт во благо?

Справедливости ради следует отметить, что наряду с предложениями об уголовной и иных видах ответственности за двойное гражданство в ВР поступают предложения и о легализации этого института. Так, в минувшем году в парламент был подан законопроект №2308 «О внесении изменений в Закон Украины «О гражданстве Украины» относительно двойного гражданства в Украине». В пояснительной записке к этому документу его авторы подчеркивают, что в реалиях сегодняшнего дня двойное гражданство является очень важным фактором и имеет большое значение. Двойное гражданство, подчеркивают парламентарии, сможет обеспечить надлежащую социальную защиту, повысить шансы получения хорошей работы и помочь в обучении. Согласно предлагаемым изменениям, гражданин Украины, имеющий гражданство другого государства, будет рассматриваться Украиной только как гражданин Украины (за исключением случаев, предусмотренных международными договорами).

Что же касается международного опыта, то в целом отношение к бипатридам не является однозначным. Например, Греция, Доминиканская Республика, Израиль, Ирландия, Турция и Ямайка признают двойное гражданство. В Аргентине, Испании, Латвии, Литве, России и Чили при признании двойного гражданства в целом предусмотрены ограничения для бипатридов. Не признают двойного гражданства Австрия, Боливия, Гондурас, Италия, Мексика, Нидерланды (Голландия), Норвегия, США, Уругвай, Филиппины, Франция, Швеция, ЮАР и Япония. Требуют отказа от предыдущего гражданства Германия (в случае, если лицо желает получить гражданство путем натурализации) и Швейцария.

Какой опыт нардепы признают в итоге оптимальным для Украины, пока неизвестно.

Комментарий ЭКСКЛЮЗИВ

Василий Грицак,заместитель главы Государственной миграционной службы Украины

– Закон «О гражданстве Украины» (далее – Закон) в соответствии с Конституцией определяет правовое содержание гражданства Украины, основания и порядок его получения и прекращения, полномочия органов государственной власти, принимающих участие в решении вопросов гражданства Украины, порядок обжалования решений по вопросам гражданства, действий или бездеятельности органов государственной власти, их должностных и служебных лиц.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Закона, одним из основных принципов законодательства Украины о гражданстве является принцип единого гражданства – гражданства государства Украина, исключающий возможность существования гражданства административно-территориальных единиц Украины. Т. е. этот принцип направлен на обеспечение унитарного характера государства.

При этом Закон не исключает возникновения случаев двойного гражданства. Оно может возникать в связи с коллизией законодательств разных государств, с которыми лицо связывают происхождение или место проживания; в результате сознательных действий лиц, желающих его иметь; в результате определенной политики государства для достижения им внешнеполитических целей.

С 2006 г. составляющей законодательства Украины о гражданстве является Европейская конвенция о гражданстве 1997 г., ратифицированная Верховной Радой 20 сентября 2006 г., положения которой не ограничивают право государства-участника устанавливать в своем внутригосударственном праве принципы сохранения или утраты гражданства при получении гражданства другого государства. В частности, это касается детей, получивших иностранное гражданство по рождению или в случае усыновления их иностранцами, а также лиц, автоматически получивших иностранное гражданство в результате применения законодательства о гражданстве иностранного государства.

Кроме того, получение гражданства Украины не обусловливается прекращением иностранного государства еще до момента подачи соответствующего заявления. Вместе с заявлением о приобретении гражданства Украины иностранец может подать обязательство прекратить иностранное гражданство в течение 2 лет с момента регистрации гражданином Украины. Таким образом, 2 года лицо фактически имеет гражданство двух государств.

Вместе с тем, ст. 2 Закона установлено правило: если гражданин Украины получил гражданство другого государства или государств, в правовых отношениях с Украиной он признается только гражданином Украины. Если иностранец получил гражданство Украины, в правовых отношениях с Украиной он признается только гражданином Украины.

В соответствии с действующим законодательством, гражданин Украины может утратить гражданство Украины. Основания его прекращения в результате утраты определены ст. 19 Закона и являются исчерпывающими. Согласно п. 1 ч. 1. ст. 19 Закона, основанием для утраты гражданства Украины является добровольное приобретение гражданином Украины гражданства другого государства, если на момент такого приобретения он достиг совершеннолетия. При этом добровольным приобретением гражданства другого государства считаются все случаи, когда гражданин Украины для приобретения гражданства другого государства должен был обратиться с заявлением или ходатайством о таком приобретении в соответствии с порядком, установленным национальным законодательством государства, гражданство которого приобретено. Кроме этого, согласно ч. 2 ст. 19 Закона, должно быть документально подтверждено, что в случае оформления утраты гражданства Украины гражданин не станет лицом без гражданства.

В случае выявления и подтверждения факта добровольного приобретения гражданином Украины гражданства другого государства, если на момент такого приобретения он достиг совершеннолетия, центральный орган исполнительной власти, который реализует государственную политику в сфере гражданства, принимает меры относительно внесения на рассмотрение комиссии при Президенте Украины по вопросам гражданства представлений об оформлении утраты гражданства Украины.

Николай Сирый, старший научный сотрудник Института государства и права им. В. Корецкого НАН Украины

– Украина относится к странам с жестким подходом к гражданству, поэтому предусматривает только одно гражданство и не допускает возможности параллельно иметь гражданство других стран. Однако если лицо получило еще одно гражданство, это не является уголовным правонарушением. Идея наказывать за двойное гражданство малоубедительна. К этим лицам нужно применять жесткие административные, социальные санкции. Это значительно действеннее, чем уголовная ответственность.

Лев Миримский, зампредседателя, председатель подкомитета по вопросам межпарламентских связей, двусторонних и многосторонних отношений Комитета ВР по иностранным делам

– Возможностью получения гражданства других стран интересуются многие люди. Причины для этого могут быть самые разные – стремление повысить уровень жизни для себя и своей семьи или желание дать хорошее образование детям. Кроме того, гражданство другого государства может стать более надежной гарантией сохранения инвестиционной и банковской тайны. Но еще важнее, если человек просто хочет подтвердить свою связь со страной, которая является для него, скажем, духовной родиной, как например, Россия – для многих крымчан.

Словарь юриста

Гражданство Украины – правовая связь между физическим лицом и Украиной, находящая выражение в их взаимных правах и обязанностях

Бипатрид (от лат. bis – дважды и греч. πατρίς, родительный падеж πατρίδος – отечество, родина) – в международном праве физическое лицо, имеющее гражданство двух или более государств одновременно. При этом каждое из этих государств может требовать от данного лица выполнения его гражданских обязанностей

Международный опыт

Множественное гражданство признается:

Аргентиной, но только в случае, если лицо, желающее получить гражданство этого государства, имеет испанский либо итальянский паспорт.

Испанией, но только для граждан некоторых государств.

В Латвии сохранение прежнего гражданства при восстановлении гражданства Латвийской Республики (т. е. обладание двумя гражданствами) допускается для лиц, эмигрировавших в период 1940–1990 гг., и их потомков.

При возвращении гражданства Литвы от другого гражданства не обязаны отказываться лица, лишившиеся литовского гражданства в возрасте до 18 лет. Вместо этого они должны написать заявление, в котором указывают, что выбирают гражданство Литовской Республики, и это заявление департамент миграции отправляет «в соответствующий орган иностранного государства» (например, посольство).

Многие государства (например, Германия) требуют от гражданина другого государства, желающего принять их гражданство путем натурализации в общем порядке, отказаться от прежнего гражданства. Хотя при этом обычно имеются исключения.

В США при принятии американского гражданства требуется отречься от верности и преданности другому государству, т. е. формально отказаться от прежнего гражданства (принести клятву). Но проверка действительности отказа при этом не проводится, например, сдавать старый паспорт не требуется.

Многие государства (Турция, Италия, Израиль в случае получения гражданства в рамках «Закона о возвращении» и др.) не требуют отказа от прежнего гражданства.

Комплексный подход к решению «гражданских проблем» в Украине еще в 2009 г. был предложен отделом стратегий развития гражданского общества и противодействия коррупции. По мнению специалистов этого отдела, дальнейшее нормативно-правовое и организационно-управленческое усовершенствование института гражданства в Украине должно предусматривать:

• внесение изменений в Закон «О гражданстве Украины» в части дополнения принципов, на которых основывается отечественное законодательство о гражданстве, принципом недопустимости двойного и множественного гражданства с одновременным законодательным определением сути этих понятий с целью их однозначного понимания субъектами применения, а также введения обязанности гражданина сообщать в соответствующие органы государственной власти о получении гражданства другого государства;
• установление в Законе «О гражданстве Украины» для Государственной пограничной службы Украины и Государственной таможенной службы обязательства в случае выявления у гражданина Украины наличия иностранного паспорта сообщать об этом факте и о реквизитах документа в комиссию по вопросам гражданства при Президенте Украины, Министерство внутренних дел и Министерство иностранных дел с целью соответствующего реагирования;
• внесение изменений в Уголовный кодекс Украины в части введения уголовной ответственности за сокрытие двойного (множественного) гражданства;
• внесение изменений в Закон Украины «О правовом статусе зарубежных украинцев» путем расширения содержания гражданских прав на территории Украины для получателей статуса зарубежного украинца в трудовой, предпринимательской, социальной, образовательной, медицинской сферах;
• активизацию работы Министерства иностранных дел относительно продолжения и углубления практики заключения двусторонних или многосторонних международных соглашений относительно предотвращения случаев двойного гражданства.