Вища рада правосуддя мала звільнити Олександра Волкова у відставку з посади судді Верховного Суду, а не Верховного Суду України – КАС ВС нагадав ВРП про рішення Конституційного Суду

Вища рада правосуддя проігнорувала рішення Конституційного Суду, звільнивши у відставку Олександра Волкова з посади судді Верховного Суду України – замість Верховного Суду. Це констатував Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, який 19 лютого 2024 року своїм рішенням по справі №990/47/23 визнав протиправним і скасував рішення Вищої ради правосуддя і зобов’язав ВРП повторно розглянути заяву Олександра Волкова про звільнення з посади судді у відставку – але з Верховного Суду.

Нагадаємо, що 9 січня 2013 року Європейський суд з прав людини встановив порушення низки статей Конвенції у справі «Олександр Волков проти України», яка стосувалася його звільнення з посади судді Верховного Суду України. Рішення у справі на користь Олександра Волкова стало «канонічним» та мало великі наслідки для судової влади України після зміни влади в країні у 2014 році. Рішення ЄСПЛ стосується не тільки поновлення прав незаконно звільненого судді, але й загальних принципів влади. ЄСПЛ викрив у цій справі серйозні проблеми судової системи України, її надмірну політизацію, залежність від інших гілок влади, неспроможність чинити опір тиску з боку влади.

Фактично, справа «Волков проти України» мала прямим наслідком реформу процедури притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності у 2015-2016 роках, а також реформу Вищої ради юстиції, яка у підсумку стала Вищою радою правосуддя.

У грудні 2014 року Верховна Рада прийняла постанову «Про виконання рішення Європейського суду з прав людини у справі «Олександр Волков проти України» щодо судді Верховного Суду України Волкова Олександра Федоровича».

2 лютого 2015 року на той час Голова Верховного Суду України Ярослав Романюк видав наказ про відновлення на посаді судді ВСУ Олександра Волкова. 23 лютого 2015 року Пленум ВСУ прийняв рішення, яким суддя був введений до складу Судової палати ВСУ в адміністративних справах.

Втім, у грудні 2017 року ВСУ припинив здійснювати правосуддя внаслідок судової реформи та створення нового Верховного Суду. 

Згодом свою позицію щодо метаморфоз Верховного Суду України висловив Конституційний Суд. Однак, судячи з рішення КАС ВС, Вища рада правосуддя вирішила на дане рішення КСУ не зважати.

Історія справи

Отже, 30 червня 2022 року Олександр Волков звернувся до Вищої ради правосуддя із заявою про звільнення з посади судді Верховного Суду у відставку відповідно до п. 4 ч. 6 статті 126 Конституції України.

Рішенням від 23 лютого 2023 ВРП звільнила його з посади судді Верховного Суду України у зв`язку з поданням заяви про відставку; встановила, що право на нарахування та виплату щомісячного довічного грошового утримання виникло у нього з наступного дня після досягнення ним 65 років.

Крім того, зазначеним рішенням установлено, що загальний стаж Олександра Волкова, який дає йому право на відставку, на день припинення повноважень судді у зв`язку з досягнення ним 65 років, становить 39 років 12 місяців 1 день.

В подальшому, після відкриття 3 квітня 2023 року Верховним Судом провадження у цій адміністративній справі та отримання відповідачем копії позовної заяви, ВРП вирішила виправити «описку», замінивши цифри та слова «39 років 12 місяців 1 день» цифрами та словами «40 років 1 день».

Вважаючи рішення ВРП протиправним, прийнятим без урахування правових висновків КСУ, Європейського Суду з прав людини, Олександр Волков звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з адміністративним позовом.

Зокрема, обґрунтовуючи протиправність оскаржуваного рішення ВРП, позивач зазначив, що ним подавалася заява про звільнення з посади судді Верховного Суду, проте ВРП необґрунтовано прийняла рішення про звільнення його з посади судді Верховного Суду України. Також він нагадав, що 18 лютого 2020 року КСУ ухвалив Рішення № 2-р/2020, яким визнав такими, що є неконституційними, положення розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII зі змінами, зокрема пункту 7 «та ліквідуються» в частині Верховного Суду України.

Зокрема, Конституційний Суд України дійшов висновку, що судді Верховного Суду України мають продовжувати здійснювати свої повноваження як судді Верховного Суду. Відтак, фактична диференціація суддів Верховного Суду України та суддів Верховного Суду не узгоджується з принципом незмінюваності суддів, що є складовою конституційної гарантії незалежності суддів.

Зі свого боку, Вища рада правосуддя послалася на «відсутність формальних наказів чи записів у трудовій книжці» про зміну назви посади судді найвищого суду у зв`язку з його перейменуванням.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

КАС ВС з цього приводу зазначив наступне.

В контексті правовідносин, щодо яких виник спір, необхідне звернути увагу на те, що 18 лютого 2020 року Конституційний Суд України розглянув справу, ініційовану 3 жовтня 2016 року Пленумом Верховного Суду України, та прийняв Рішення № 2-р/2020. У цьому Рішенні КСУ встановив, що згідно з Конституцією України існував лише один найвищий судовий орган і він був перейменований з «Верховного Суду України» на «Верховний Суд». Крім того, Суд установив, що з огляду на принцип незмінності суддів судді «старого» Верховного Суду України мали продовжити здійснювати свої повноваження як судді «нового» Верховного Суду.

КСУ при цьому зазначив, що системний аналіз положень Конституції України «найвищий судовий орган у системі судів загальної юрисдикції» та «найвищий суд у системі судоустрою України» у взаємозв`язку з положеннями законів України з питань судоустрою та судочинства дає підстави стверджувати, що вилучення слова «України» - власної назви держави - із словесної конструкції «Верховний Суд України» не вплинуло на конституційний статус цього органу державної влади.

Послідовне тлумачення змін до Конституції України, внесених Законом №1401-VIII, вказує на те, що вони не були спрямовані на припинення діяльності та ліквідацію Верховного Суду України як органу державної влади через вилучення слова «України» - власної назви держави - із словесної конструкції «Верховний Суд України».

Конституційний Суд України вважає, що Закон №1401-VIII не порушив принципу інституційної безперервності функціонування найвищого інституту судової влади, який після набрання чинності Законом № 1401-VIII продовжує діяти під назвою «Верховний Суд».

За наслідками проведеного порівняльного аналізу положень Конституції України до та після внесення до неї змін Законом № 1401-VIII, приписів Закону від 7 липня 2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» зі змінами та Закону № 1402-VІІІ КСУ дійшов висновку, що немає відмінностей між юридичним статусом судді Верховного Суду України та судді Верховного Суду.

Конституційний Суд України зауважив, що перейменування закріпленого в Конституції України органу - Верховного Суду України - не може відбуватися без переведення суддів Верховного Суду України на посади суддів Верховного Суду, оскільки немає відмінностей між юридичним статусом судді Верховного Суду України та судді Верховного Суду, а вилучення слова «України» - власної назви держави - з словесної конструкції «Верховний Суд України» не може бути підставою для звільнення всіх суддів Верховного Суду України або їх переведення до іншого суду, тим більше суду нижчої інстанції. Судді Верховного Суду України мають продовжувати здійснювати свої повноваження як судді Верховного Суду. Відтак фактична диференціація суддів Верховного Суду України та суддів Верховного Суду не узгоджується з принципом незмінюваності суддів, що є складовою конституційної гарантії незалежності суддів.

Президент України в Указі від 11 червня 2021 року № 231/2021 «Про Стратегію розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021-2023 роки» щодо діяльності Верховного Суду визнав необхідним вирішення питання щодо Верховного Суду України у зв`язку із припиненням ним процесуальної діяльності, у тому числі здійснення суддями Верховного Суду України правосуддя у Верховному Суді.

В пункті 50 рішення Європейського суду з прав людини від 22 липня 2021 року у справі «Гуменюк та інші проти України» (Заява № 11423/19) вказано, що судді Верховного Суду України мали право залишатися на посаді судді до досягнення пенсійного віку у випадку незастосування до них однієї з передбачених статтею 126 Конституції України виняткових підстав для дострокового припинення повноважень. Однак внаслідок прийняття «Прикінцевих та перехідних положень» Закону № 1402-VІІІ, які передбачали ліквідацію Верховного Суду України та створення нового Верховного Суду, а також внаслідок подальших заходів, вжитих для реалізації судової реформи, судді Верховного Суду України, хоча вони й не були офіційно звільнені, фактично не могли виконувати свої суддівські функції, принаймні протягом певного періоду часу, незважаючи на підтвердження Конституційним Судом України правомірності їхнього перебування на посадах.

Суд також зазначив, що після ухвалення Рішення Конституційного Суду України від 18 лютого 2020 року у національному законодавстві достатньою мірою був встановлений та сформульований точний обсяг «права» суддів Верховного Суду в цьому контексті. Згідно з твердженнями Конституційного Суду України спірні законодавчі заходи «[не могли] бути підставою для звільнення всіх суддів Верховного Суду України або їх переведення до іншого суду, тим більше до суду нижчої інстанції»; він постановив, що «судді Верховного Суду України [мали] продовжувати здійснювати свої повноваження як судді Верховного Суду». Надавши таке конкретне тлумачення конституційних гарантій, Конституційний Суд України чітко встановив, що судді Верховного Суду України мали право залишатися суддями найвищого судового органу (пункт 55 рішення Європейського суду з прав людини від 22 липня 2021 року у справі «Гуменюк та інші проти України».

Законодавчі зміни 2016 року та їхня подальша імплементація призвели до ефективного перешкоджання суддям Верховного Суду України у виконанні ними своїх суддівських функцій як суддів Верховного Суду без офіційного звільнення (пункт 87 рішення ЄСПЛ).

На час прийняття ВРП оскаржуваного рішення на офіційному веб-порталі Верховної Ради України було зареєстровано щонайменше два законопроєкти: «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (щодо приведення положень Закону у відповідність до Рішення Конституційного Суду України від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020)» від 30 квітня 2021 року, реєстраційний номер 5456 «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо врегулювання діяльності Верховного Суду та статусу суддів Вищих спеціалізованих судів України, які ліквідуються» від 20 травня 2021 року, реєстраційний номер 5456-1 (альтернативний).

Згідно з пояснювальною запискою до законопроєкту № 5456 його метою є приведення положень Закону № 1402-VІІІ у відповідність до Рішення Конституційного Суду України від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020, а також усунення інституційного дуалізму щодо подальшого функціонування найвищої інстанції судової гілки влади в Україні - Верховного Суду, врегулювання питання продовження суддівської кар`єри для суддів Верховного Суду України та суддів вищих спеціалізованих судів.

Зміст законопроєкту враховує правові позиції, зазначені в Рішенні Конституційного Суду України від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020.

Відповідно законопроєктом передбачаються комплексні взаємоузгоджені зміни до Закону № 1402-VІІІ у частині забезпечення функціонування Верховного Суду.

Зокрема, вирішується проблема одночасного існування двох юридичних осіб - Верховного Суду України та Верховного Суду.

Передбачається, що Верховний Суд України як орган державної влади перейменовується у Верховний Суд та продовжує діяти як найвищий суд у системі судоустрою України.

Судді Верховного Суду України, обрані на посади до набрання чинності Законом «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», продовжують здійснювати свої повноваження як судді Верховного Суду відповідної спеціалізації до звільнення або припинення їх повноважень з підстав, визначених Конституцією України.

Венеційська комісія у Спільному висновку від 09 жовтня 2020 року № 999/2020 щодо Проєкту Закону «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування» висловила позицію, що з метою виконання Рішення КСУ від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020 існує нагальна потреба у вирішенні питання щодо складу Верховного Суду. КСУ вирішив, що в процесі реформи 2016 року «Верховний Суд України» попереднього складу був перейменований у «Верховний Суд», а жодного нового суду створено не було. Це є логічним аргументом, який дозволяє уникнути існування двох паралельних судів. Дійсно повинна існувати спадкоємність між «старим» і «новим» Судом, хоча б для того, щоб забезпечити можливість Верховному Суду посилатись на практику Верховного Суду України. Нескасування реєстрації Верховного Суду України, не можна вважати корисним кроком. Рішення Конституційного Суду України виправляє цю помилку. У цілому, має значення ситуація, яка передбачена законом, а не формальна реєстрація юридичної особи, яка, тим не менш, повинна бути виправлена. Органам влади України належить знайти вирішення в межах рішення Конституційного Суду, згідно з яким існує єдиний верховний суд.

В рішенні Вищої ради правосуддя від 13 квітня 2023 року «Про надання консультативного висновку щодо законопроєкту № 5456-д», у свою чергу, зазначено, що з метою виконання Рішення КСУ від 18 лютого 2020 року існує нагальна потреба у вирішенні питання щодо суддівського корпусу Верховного Суду України. КСУ вирішив, що у процесі реформи 2016 року «Верховний Суд України» фактично був перейменований у «Верховний Суд», а жодного нового суду створено не було, що фактично свідчить про відсутність існування двох паралельних судів.

На переконання Вищої ради правосуддя, системний аналіз положень Конституції України «найвищий судовий орган у системі судів загальної юрисдикції» та «найвищий суд у системі судоустрою України» у взаємозв`язку з положеннями законів України з питань судоустрою та судочинства дає КСУ підстави стверджувати, що вилучення слова «України» - власної назви держави - із словесної конструкції «Верховний Суд України» не вплинуло на конституційний статус цього органу державної влади. При прийнятті законопроєкту № 5456-д висновки Конституційного Суду України, викладені у Рішенні КСУ від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020, мають бути враховані.

Проте, станом на момент розгляду ВРП заяви судді Олександра Волкова про звільнення з посади судді у відставку, а також станом на час звернення його з позовом до Верховного Суду питання відновлення виконання позивачем суддівських функцій Верховною Радою України не було вирішено.

Утім, з огляду на принцип верховенства права, який передбачає судовий контроль над втручанням у право кожної людини, а також висновок Конституційного Суду України про те, що судді Верховного Суду України повинні були продовжити виконувати свої повноваження як судді Верховного Суду, а диференціація між суддями Верховного Суду України та суддями Верховного Суду не узгоджувалася з принципом незмінності суддів, який був частиною конституційної гарантії незалежності суддів, колегія суддів доходить висновку, що в позивача були правомірні, законні, розумні та виправдані сподівання на звільнення його у відставку відповідно до пункту 4 частини шостої статті 126 Конституції України саме з посади судді Верховного Суду.

Більш того, 21 листопада 2023 року Верховною Радою прийнято Закон №3481-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у зв`язку з Рішенням КСУ від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020, який набрав чинності 27 грудня 2023 року.

Положення цього Закону поширюються на правовідносини, що виникли у зв`язку з перейменуванням Верховного Суду України у Верховний Суд, а також з ліквідацією Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, Вищого господарського суду України, Вищого адміністративного суду України.

Вказаним Законом розділ ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VІІІ доповнено, зокрема, пунктом 4-1 такого змісту: «Судді Верховного Суду України, обрані на посади до дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», продовжують здійснювати свої повноваження як судді Верховного Суду відповідної спеціалізації до звільнення або припинення їхніх повноважень з підстав, визначених Конституцією України.

Голова Верховного Суду у 20-денний строк з дня набрання чинності Законом «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у зв`язку з Рішенням Конституційного Суду України від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020 щодо забезпечення безперервності здійснення правосуддя найвищим судом у системі судоустрою України» зараховує суддів, зазначених в абзаці першому цього пункту, які станом на день набрання чинності зазначеним законом перебувають у штаті Верховного Суду України, до штату Верховного Суду - у касаційний суд тієї спеціалізації, яка відповідає спеціалізації судової палати Верховного Суду України, в якій такий суддя здійснював правосуддя».

Принцип легітимних (законних) очікувань виражає, зокрема, позицію, що органи публічної влади повинні не лише дотримуватися приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених очікувань. Тобто якщо суб`єкт владних повноважень створив для осіб обґрунтовані підстави сподіватися отримання певних прав понад ті, що гарантуються у відповідності до принципів справедливості і природного права, відповідні особи вважаються такими, які мають легітимні (законні) очікування, що підлягають захисту.

Венеціанська Комісія у Доповіді щодо верховенства права зазначила, що однією з складових верховенства права є правова визначеність; вона вимагає, щоб правові норми були чіткими й точними, спрямованими на те, щоб забезпечити постійну прогнозованість ситуацій правовідносин, що виникають (пункти 41, 46 Доповіді).

У сталій практиці Європейського суду з прав людини принцип легітимних очікувань пов`язаний з розширеним тлумаченням поняття «майно». Зокрема, Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях зазначає, що поняття «майно» має автономне значення, яке є незалежним від офіційної класифікації у національному законодавстві і не обмежується правом власності на фізичні товари; деякі інші права та інтереси, які складають активи, також можуть розглядатися як «права на майно», і таким чином, як «майно»; питання, яке необхідно розглянути в кожному випадку, полягає в тому, чи обставини справи, якщо їх розглядати в цілому, надавали заявникові право власності на матеріально-правові інтереси, захищені статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Поняття «майно» може означати «існуюче майно» або активи, включаючи права вимоги, стосовно яких заявник може стверджувати, що він має принаймні «законне сподівання» на отримання можливості ефективно здійснити майнове право (рішення Європейського суду з прав людини від 28 жовтня 1995 року у справі «Прессос Компанія Нав`єра С.А. та інші проти Бельгії», пункт 31, Заява № 17849/91).

У контексті статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод об`єктами права власності можуть бути у тому числі «легітимні очікування» та «майнові права».

Як указано в постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі №1522/16455/12, концепція «майна» у розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод має автономне значення, тобто не обмежується власністю на матеріальні речі та не залежить від формальної класифікації у внутрішньому праві. Певні інші права та інтереси, що становлять активи, також можуть вважатися «правом власності», а відтак і «майном».

В контексті обставин цієї справи саме держава, а не позивач, не виконувала свої позитивні зобов`язання і тривалий час не приймала закону, покликаного усунути інституційний дуалізм верховних судів, хоча його рекомендував прийняти Конституційний Суд України невідкладно ще в лютому 2020 року. Позивач жодним чином не впливав і не міг впливати на законотворчий процес, не міг сприяти виконанню парламентом рекомендацій КСУ.

Натомість саме позивач потерпів від бездіяльності держави, оскільки був звільнений з посади судді Верховного Суду України у зв`язку з поданням заяви про відставку, а не судді Верховного Суду, повноваження якого повинен був продовжувати здійснювати відповідно до позиції, зазначеної в Рішенні Конституційного Суду України від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020.

Якщо держава (відповідні державні органи) зволікає з прийняттям законодавства й створює ситуацію формальної юридичної невизначеності у правовідносинах щодо нормативного визначення повноважень посадових осіб як представників Верховного Суду України, то така бездіяльність не може і не повинна мати негативні наслідки для позивача. У пункті 2 статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зазначено, що органи державної влади не можуть втручатися у здійснення права на доступ до професії як складової права на повагу до приватного життя, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

Відповідно до прецедентної практики Європейського суду з прав людини вислів «згідно із законом» у пункті 2 статті 8 Конвенції вимагає, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя у національному законодавстві; він також стосується якості закону, про який ідеться, вимагаючи, щоб він був доступний для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе, та відповідав принципові верховенства права.

У пункті 94 рішення від 12 січня 2023 року у справі «Овчаренко та Колос проти України» (Заяви № 27276/15 і № 33692/15) Європейський суд з прав людини зазначив, що словосполучення «згідно із законом» стосується якості відповідного закону та вимагає, щоб він був сумісним з принципом верховенства права і доступним для відповідної особи, яка до того ж повинна мати можливість передбачити наслідки його застосування для себе. Таким чином, це словосполучення, inter alia, передбачає, що формулювання національного законодавства має бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам належну вказівку на обставини та умови, за яких органи державної влади мають право вдаватися до заходів, що зачіпають їхні права за Конвенцією (рішення у справі «Фернандез Мартінез проти Іспанії, Заява № 56030/07, пункт 117). Крім того, законодавство має забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання органів державної влади. У цьому контексті необхідним є існування чітких процесуальних гарантій. Те, які саме гарантії вимагатимуться, принаймні певною мірою залежатиме від характеру та масштабів відповідного втручання (рішення у справі «Олександр Волков проти України», пункт 170).

Таким чином, як підкреслив КАС Верховного Суду, звільнення Олександра Волкова саме з посади судді Верховного Суду України у зв`язку з поданням заяви про відставку, а не судді Верховного Суду, порушило його право на повагу до приватного життя і таке втручання не відповідало вимогам «якості закону», а тому не було правомірним у розумінні статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.