Верховний Суд підтвердив протиправність відмови прикордонників у перетині кордону студентом, перелічивши риси, яким мають відповідати рішення інспекторів АДПСУ

Рішення про відмову у перетині державного кордону має бути обґрунтованим із зазначенням причин відмови, а не просто з посиланням на закон про правовий режим воєнного стану. Відповідні висновки зробив Верховний Суд у складі колегії суддів КАС ВС в постанові від 12 листопада 2024 року по справі №380/11916/22.

Як зазначив КАС ВС, рішення про відмову в перетинанні державного кордону України є актом індивідуальної дії, головною рисою якого є його конкретність (гранична чіткість), а саме:

• чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб`єктом адміністративного права, який видає такий акт;
• розв`язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління;
• чітка визначеність адресата, конкретної особи або осіб;
• виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами;
• чітка відповідність такого акта нормам чинного законодавства.

Також загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

Рішення прикордонників про відмову з посиланням на ненадання підтверджуючих документів повинно визначати, які документи потрібно було надати.

Суть спору

Чоловік з жовтня 2021 року був прийнятий на стаціонарне навчання до Вищої школи економіки у Стальова Воля (Польща). Відповідно до довідки від 2021 року він прийнятий на навчання на період з 1.10.2021 по 30.09.2024 на стаціонарне відділення першого рівня (ступеня) за напрямком «Економіка».

Довідкою навчального закладу від 15.07.2022 підтверджено, що позивач є студентом І року (II семестру) навчання на стаціонарному відділенні денної форми навчання, що триває 3 роки.

ТЦК видав позивачу довідку від 10.08.2022 для виїзду за кордон здобувачів фахової передвищої та вищої освіти, асистентів-стажистів, аспірантів та докторантів, які навчаються за денною або дуальною формами здобуття освіти. У довідці зазначено, що відповідно до абзацу 2 ч. 3 статті 23 Закону «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» позивач має право на відстрочку і заперечень щодо його виїзду з України для продовження навчання за кордоном немає.

Відповідна відмітка проставлена у військово-обліковому документі позивача.

18 серпня 2022 року чоловік мав намір перетнути кордон України в міжнародному автомобільному пункті пропуску «Краківець».

Однак рішенням від 18.08.2022, прийнятим інспектором прикордонної служби, позивачу відмовлено в перетинанні державного кордону.

Як зазначено у вказаному рішенні, відповідно до Закону «Про правовий режим воєнного стану», Указу Президента №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», а також Закону «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні від 24.02.2022» позивача тимчасово обмежено у праві виїзду з України, і він не надав на паспортний контроль документів, що підтверджують підставу для виїзду за кордон.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 2.01.2023, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.04.2023, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення, прийняте інспектором прикордонної служби.

Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем в оскарженому рішенні не вказано конкретних документів, які не подано позивачем, що стало підставою для відмови у перетині кордону. При цьому можливість підтвердження позивачем наявності права на перетин прямо залежить від чіткого визначення відповідачем конкретного та вичерпного переліку необхідних для цього документів. Однак оскільки відповідачем такого переліку не вказано, позивач не мав об`єктивної можливості їх подання.

Суди дійшли висновку, що відповідно до статті 23 Закону «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» позивач станом на 18.08.2022 не підлягав призову на військову службу під час мобілізації, тому, прибувши в цей день до міжнародного автомобільного пункту пропуску, він мав право на перетин кордону на підставі пункту 2-6 Правил перетинання державного кордону, затверджених постановою Кабміну від 27.01.1995 №57.

У касаційній скарзі прикордонники просили скасувати ухвалені судові рішення, вказуючи, що суди неправильно застосували у спірних правовідносинах пункт 2-6 Правил перетинання державного кордону, у зв`язку з чим дійшли помилкового висновку, що право на відстрочку від призову на військову службу під час мобілізації в період воєнного стану автоматично дає право на перетин державного кордону.

Також вони вказали на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування наведеної норми права у подібних правовідносинах та відсутність єдиного підходу з боку судів першої та апеляційної інстанцій при розгляді таких спорів, що вказує на фундаментальне значення вирішення судом касаційної інстанції цього питання для формування єдиної правозастосовчої практики.

Позиція Верховного Суду

Відповідаючи на питання, поставлені перед судом касаційної інстанції в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд керується таким.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Судовий контроль за реалізацією суб`єктами владних повноважень їхніх повноважень здійснюється за визначеними ч. 2 статті 2 КАС України критеріями, і якщо суд установить, що діяльність органу державної влади не відповідає хоча б одному із визначених критеріїв, це може бути підставою для задоволення позову щодо оскарження відповідних дій (бездіяльності) чи рішення, якщо така діяльність порушує права, свободи та інтереси позивача.

Спірним у цій справі є рішення про відмову в перетинанні державного кордону України.

Правові основи здійснення прикордонного контролю, порядок його здійснення, умови перетинання державного кордону визначає Закону «Про прикордонний контроль» №1710-VI.

Відповідно до абзацу 1 ч. 1 статті 3 Закону №1710-VI під час прикордонного контролю посадові та службові особи Державної прикордонної служби України здійснюють свої повноваження в межах, передбачених Конституцією, цим Законом, Законом «Про Державну прикордонну службу України», іншими актами законодавства України, а також міжнародними договорами України.

За приписами ч. 1 статті 14 Закону №1710-VI громадянину України, якому відмовлено у пропуску через державний кордон при виїзді з України у зв`язку з відсутністю документів, необхідних для в`їзду до держави прямування, транзиту, в передбачених законодавством випадках або у зв`язку з наявністю однієї з підстав для тимчасового обмеження його у праві виїзду за кордон, визначених статтею 6 Закону «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України», відмовляється у перетинанні державного кордону лише за обґрунтованим рішенням уповноваженої службової особи підрозділу охорони державного кордону із зазначенням причин відмови.

Форма рішення про відмову у перетинанні державного кордону України громадянину України, який досяг 16-річного віку, затверджена наказом Адміністрації Державної прикордонної служби від 14.12.2010 №967 (у редакції, чинній станом на дату прийняття спірного рішення).

Так, у пункті 1 цього рішення зазначаються, з-поміж іншого, підстави для тимчасового обмеження громадянина України у праві виїзду за кордон.

Обґрунтовуючи відмову в перетинанні державного кордону, відповідач у спірному рішенні від 18.08.2022 зазначив, що у зв`язку із Законом «Про правовий режим воєнного стану», Указом Президента №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», Законом «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні від 24.02.2022 року» позивачу тимчасово обмежено у праві виїзду з України, за відсутністю підстав на право перетинання державного кордону, так як позивач не зміг надати на паспортний контроль документи, що підтверджують підставу для виїзду за кордон.

У контексті зазначеного Верховний Суд зауважує, що рішення про відмову в перетинанні державного кордону України є актом індивідуальної дії, головною рисою якого є його конкретність (гранична чіткість), а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб`єктом адміністративного права, який видає такий акт; розв`язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата, конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами; чітка відповідність такого акта нормам чинного законодавства.

Також загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

Сталою є позиція Верховного Суду, що вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень. І навпаки, ненаведення мотивів прийнятих рішень «суб`єктивізує» акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення (постанови Верховного Суду від 18.09.2019 у справі №826/6528/18, від 10.04.2020 у справі №819/330/18, від 10.01.2020 у справі №2040/6763/18).

Повертаючись до обставин у цій справі, в оскарженому рішенні про відмову позивачу в перетинанні державного кордону відповідач лише покликався на закон України про правовий режим воєнного стану, указ Президента України про введення воєнного стану в Україні та закон, яким затверджено зазначений указ, проте не зазначив конкретну норму законодавства, на підставі якої позивачу було обмежено виїзд з України.

Також спірне рішення не визначає, які документи позивач повинен був надати і не надав на паспортний контроль для дотримання умови, за якої реалізується наявне в позивача право виїзду за кордон, у зв`язку з чим було відмовлено в перетинанні державного кордону.

До того ж використане відповідачем формулювання «відсутність підстав на право перетинання державного кордону» спотворює суть цього права, оскільки приписи статті 14 Закону №1710-VI відмову у пропуску через державний кордон при виїзді з України пов`язують з наявністю однієї з підстав для тимчасового обмеження громадянина України у праві виїзду за кордон, а не з необхідністю набуття такого права перед виїздом.

Окрім цього, Верховний Суд звертає увагу на невідповідність спірного рішення в частині зазначення уповноваженої особи військової частини, яка приймала це рішення.

Так, у вступній частині рішення уповноваженою службовою особою підрозділу охорони державного кордону, якою прийнято рішення про відмову у перетинанні державного кордону на виїзд, зазначено інспектора прикордонної служби вищої категорії 3 групи інспекторів прикордонного контролю відділення інспекторів прикордонної служби майстер-сержанта А.

Водночас особою, яка прийняла рішення та його підписала, зазначено старшого лейтенанта Б без зазначення її посади чи службового становища.

Указана невідповідність виключає можливість встановлення дійсного суб`єкта прийняття рішення про відмову у перетинанні державного кордону та створює його дефектність через прийняття цього документа неуповноваженою особою.

З огляду на вказане ВС погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що рішення посадової особи військової частини від 18.08.2022 не відповідає критеріям обґрунтованості, вмотивованості, чіткості та зрозумілості акта індивідуальної дії та породжує його неоднозначне трактування, що протиправно втручається на можливість реалізації конституційного права позивача вільно залишати територію України.

Водночас Верховний Суд не погоджується з оскарженими судовими рішеннями в частині застосування до спірних правовідносин пункту 2-6 Правил перетинання державного кордону з огляду на те, що ця норма не була покладена в основу прийнятого відповідачем рішення, а також не була підставою для відмови в перетинанні державного кордону, а тому в судів обох інстанцій не було підстав надавати оцінку обставинам через призму застосуванням цієї норми до спірних правовідносин.

З цих же мотивів суд касаційної інстанції не вбачає підстав для формування правового висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 2-6 Правил перетинання державного кордону, відсутність якого була підставою для відкриття цього касаційного провадження.

Підсумовуючи, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про протиправність відмови відповідача в перетинанні державного кордону позивачу, однак неправильно визначили норма права, що регулює спірні правовідносини, в частині застосування пункту 2-6 Правил перетинання державного кордону, у зв`язку з чим мотивувальні частини судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій в цій частині має бути змінено шляхом виключення висновку щодо наявності в позивача права перетинання державного кордону на підставі пункту 2-6 Правил.

Отже, Верховний Суд залишив касаційну скаргу прикордонників без задоволення, лише змінивши мотивувальні частини судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Слід також зауважити, що в цій справі суддя-доповідач Сергій Уханенко висловив окрему думку, але збіжну з загальною позицію. В ній він додатково вказав на такі свої висновки:

• обмеження щодо реалізації конституційного права вільно залишати територію України, яке передбачене статтею 33 Конституції України, може встановлюватися виключно законами України як актами вищої юридичної сили;
• обмеження щодо реалізації конституційного права вільно залишати територію України в разі введення на території України воєнного стану прямо не закріплено в жодному із законів України;
• досліджені норми Конституції України, Законів України «Про правовий режим воєнного стану», «Про військовий обов`язок і військову службу», «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» та Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженого Законом України від 24.02.2022 №2102-IX, у своїй сукупності можна вважати законом у розумінні статті 33 Конституції України, водночас такий закон не відповідає критеріям «якості закону» та суперечить принципу юридичної визначеності як складової верховенства права, що виключає можливість їхнього застосування до спірних правовідносин.

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.