Самоорганизация по закону

Катерина Беляева,
«Судебно-юридическая газета»

В конце осени этого года в Верховной Раде был зарегистрирован законопроект «Об органах самоорганизации населения» №3704. В пояснительной записке к нему авторы указали, что необходимость его принятия обусловлена неэффективностью действующего Закона №2625-III «Об органах самоорганизации населения», принятого еще в 2001 г. Наличие нормативных пробелов, неоднозначность положений относительно порядка создания и обеспечения деятельности органов самоорганизации населения (далее – ОСН), пишут авторы законопроекта, не позволяют жителям территориальных общин сел, поселков и городов совместно решать важные вопросы местного значения по месту своего проживания. По мнению парламентариев, законопроект позволит определить правовой статус, порядок создания, организации деятельности, досрочного прекращения полномочий и ликвидации ОСН.

Кто есть кто

Чтобы разобраться в предложенных изменениях, следует обратить внимание на основные проблемные аспекты, возникающие в сфере, на регулирование которой направлен законопроект №3704. Напомним, что ОСН – это специфические образования, которые объединяют в себе черты как органа публичной власти, так и общественной организации.

С органами публичной власти ОСН связывает то, что они принимают участие в решении вопросов местного значения, что предполагает наличие у ОСН определенных полномочий, которыми их наделяет орган публичной власти – городской совет, а также то, что ОСН осуществляют свои полномочия в пределах соответствующей территории. В то же время ОСН, подобно общественной организации, работают на общественных началах, их деятельность базируется на принципах добровольности относительно взятия на себя отдельных полномочий публичной власти.

Основными задачами ОСН являются:

• создание условий для участия жителей в решении вопросов местного значения в пределах Конституции и законов Украины;
• удовлетворение социальных, культурных, бытовых и других потребностей жителей путем содействия в предоставлении им соответствующих услуг;
• участие в реализации социально-экономического, культурного развития соответствующей территории, других местных программ.

Проблемы и мнения

К основным проблемам осуществления деятельности ОСН эксперты относят:

• сложность и многоэтапность процесса подготовки ОСН к легализации. Порядок легализации ОСН устанавливается решениями местных советов, и часто практически невозможно понять, когда ОСН считается фактически созданным;
• низкая мотивация местных властей стимулировать гражданскую активность жителей;
• недостаточная информированность населения о возможностях ОСН. Большинство граждан не знают, что ОСН создаются для того, чтобы приблизить процесс предоставления общественных услуг к их потребителям, проконтролировать качество коммунальных услуг, формирование тарифов и т. д. Правда, справедливости ради нужно заметить, что если эти вопросы и поднимаются ныне действующими ОСН, на их решение, как правило, не хватает финансирования;
• недостаточность гарантий деятельности ОСН, что приводит к злоупотреблениям со стороны органов местной власти.

Новая редакция

Пытаясь решить перечисленные проблемы, разработчики законопроекта №3704 начали с расширения перечня терминов, используемых в Законе №2625-III. Так, помимо определения ОСН и их полномочий, ст. 2 Закона №2625-III, по мнению парламентариев, должна вмещать объяснение таких терминов, как «общее собрание», «конференция», «микрообщина», «территория деятельности ОСН» и «уполномоченные лица» (ст. 2 законопроекта). Дополнения терминологического перечня являются особо важными в контексте достижения целей, преследуемых законодательной инициативой. Например, впервые на законодательном уровне предполагается закрепить полномочия ОСН по представлению и защите интересов микрообщин во взаимоотношениях с органами государственной власти, местного самоуправления и их должностными лицами, а также субъектами хозяйствования (ст. 3 законопроекта).

Также законопроектом более детально регламентируется процедура избрания в состав ОСН. Так, два пункта действующей редакции Закона №2625-III, регламентирующие собственно саму процедуру и запрещающие любые ограничения прав на избрание, дополняются положениями о том, что право голоса на выборах может быть предоставлено только совершеннолетним жителям, а также о том, что не может быть избранным в ОСН лицо, имеющие непогашенную судимость (ст. 6 законопроекта).

Создание по порядку

Более скрупулезно подошли авторы законопроекта и к порядку создания ОСН. Если действующая редакция Закона №2625-IIIразграничивает порядок инициирования создания и предоставления разрешения на создание ОСН, то законопроект предполагает объединение этих двух порядков в одну статью под названием «Порядок создания ОСН». Согласно законопроекту, этот порядок предусматривает необходимость обращения общего собрания с инициативой создания ОСН в местный совет при условии, что в этом собрании принимали участие не менее половины членов микрообщины. Инициативная группа членов микрообщины не позднее чем за 7 дней до запланированной даты проведения общего собрания в письменной форме должна сообщить о его проведении соответствующему местному совету и проинформировать жителей соответствующей микрообщины о месте и времени проведения собрания, а также о вопросе повестки дня. Полномочия по организации собрания возлагаются на инициативную группу (ст. 8 законопроекта).

Сходным с порядком создания ОСН является и порядок избрания ОСН общим собранием (конференцией). Он предусматривает избрание состава ОСН путем тайного или открытого голосования членов собрания, что, очевидно, должно обеспечить прозрачность самой процедуры (ст. 9 законопроекта). Предполагается, что разрешение на создание ОСН будет выдаваться местным советом (что корреспондируется с действующей редакцией Закона №2625-III) и в 10-дневный срок передаваться в исполнительный комитет для легализации ОСН.

О сроках и терминах

Также авторы законопроекта предлагают значительно расширить статью Закона №2625-III, регламентирующую полномочия ОСН. «Термин полномочий» в законопроекте заменяется на «срок полномочий ОСН и его персонального состава». В новой редакции предполагается определить, что орган самоорганизации населения должен образовываться на неограниченный срок. При этом окончание срока полномочий местного совета, давшего разрешение на создание ОСН, не является основанием для прекращения деятельности последнего. А вот срок действия персонального состава ОСН авторы законопроекта предлагают привязать к сроку полномочий местного совета, указав, что первый срок не может превышать второй. Далее авторы законопроекта указывают, что не позднее, чем за 30 календарных дней до окончания срока полномочий персонального состава ОСН указанный орган объявляет дату проведения общего собрания (конференции), на котором должен быть рассмотрен вопрос о переизбрании персонального состава (ст. 14 законопроекта).

Также законопроектом предполагается:

• расширить положения, регламентирующие легализацию ОСН;
• дополнить перечень полномочий ОСН;
• пересмотреть финансово-экономические основания деятельности ОСН;
• детализировать процедуру прекращения ОСН;
• дополнить положения о гарантиях деятельности ОСН, а также ответственности ОСН за нарушение законодательства.

Поддержат ли парламентарии представленный законопроект, пока неизвестно.

Международный опыт 

В Великобритании, США, Швеции, Австралии не существует такого механизма, как участие граждан в решении проблем территориальной общины. Самоорганизация граждан на местном уровне осуществляется через институты неприбыльного сектора, наиболее распространенными среди которых являются центры местных сообществ (community centres, village centres); соседские сообщества (neighborhood associations) и соседские трасты (neighborhood trusts). Эти институты являются благотворительными и функционируют преимущественно в форме ассоциаций и трастов, легализация которых не требует создания юридического лица

В странах постсоветского пространства, в частности в Российской Федерации, Беларуси и Польше органы самоорганизации населения являются элементом системы местного самоуправления. Например, в Польше вспомогательные органы полностью зависимы от решений советов, которые определяют сферу их деятельности, принципы передачи им в пользование отдельного имущества, а бюджетных средств для выполнения возложенных на них задач

В Швеции жилищные права жителей домов защищаются целым рядом неприбыльных организаций, объединенных в Шведский Союз квартиросъемщиков. Структурно он состоит из национальных, региональных, городских и местных организаций. Национальная организация работает с парламентом и правительством страны, региональные – с региональным парламентом и правительством, городские организации имеют дело с городскими советами и муниципальными жилищными компаниями, а местные организации – с владельцами домов и самими жителями

Наибольшей государственной и муниципальной поддержкой пользуется программа охраны общественного порядка населения «Соседские наблюдатели» (Neighbourhood Watch). Целью программы является оказание населению помощи в защите себя и своей собственности, уменьшению риска преступлений благодаря улучшению безопасности жилищ, повышению внимательности, сообщению о подозрительных случаях полиции и поощрению добрососедства. Проект эффективно реализуется и получил государственную поддержку в Австралии, Новой Зеландии, Норвегии