Законопроект 15343 сквозь призму Конституции Украины: анализ потенциальных конституционно-правовых рисков
Открытие первого переговорного кластера «Основы» (Fundamentals) стало для Украины своеобразной шкатулкой Пандоры, которая вместе с надеждой на членство в ЕС выпустила целый ряд противоречивых реформаторских инициатив, все чаще поднимающих вопрос о границах допустимых изменений в конституционной архитектуре государства.
Попытка выполнить европейские бенчмарки через законопроект № 15343 напоминает хирургическую операцию топором: благородная цель необходимой деполитизации Офиса Генерального прокурора почему-то реализуется через механизмы, входящие в противостояние с Конституцией Украины.
Подробнее о предложенных изменениях читайте в материале «Конкурс на должность Генпрокурора или изменение конституционного баланса: какие риски содержит законопроект 15343».
Проект Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усиления независимости должности Генерального прокурора Украины» предлагает ввести открытый конкурс на должность Генерального прокурора, создать конкурсную комиссию с «решающим голосом» международных экспертов и передать дисциплинарные производства в отношении Генпрокурора от КДКП в Высший совет правосудия.
Ниже — «конституционный краш-тест» законопроекта: анализ его наиболее уязвимых положений, которые могут не выдержать проверки на соответствие Конституции Украины.
Роль Президента как «технического исполнителя»
В фокусе внимания — новая норма законопроекта, устанавливающая рамки для главы государства. Президент обязан в течение 10 рабочих дней внести на рассмотрение Верховной Рады представление на одного из двух кандидатов на должность Генпрокурора, отобранных Конкурсной комиссией. Если парламент отказывает первому кандидату, Президент подает второго. Ну а в случае отклонения обеих кандидатур — Конкурсная комиссия запускает отбор по новому кругу.
Президент фактически может внести в парламент только кандидатов, определенных конкурсной комиссией.
Однако согласуются ли такие нововведения с Основным Законом? Согласно пункту 11 части 1 статьи 106 Конституции Украины, именно Президент назначает на должность и увольняет с должности Генерального прокурора с согласия Верховной Рады.
Конституционный Суд Украины неоднократно подчеркивал в решениях № 9-рп/2004 и № 21-рп/2008, что полномочия Президента Украины исчерпывающе определены Конституцией Украины. Следовательно, законодатель не вправе путем принятия обычного закона наделять Президента новыми полномочиями, изменять содержание существующих или устанавливать иной порядок их реализации, если такой порядок вытекает непосредственно из Конституции. Такой подход основывается на статьях 8, 19 и 106 Конституции Украины.
Более того, в Решении № 2-рп/2003 КСУ отметил: если Конституция фиксирует название и способ назначения руководителя органа, это гарантирует стабильность его функционирования, а изменение процедуры обычным законом может привести к изменению конституционно определенного механизма власти.
Этот подход полностью коррелирует и с европейской практикой. В частности, в известном деле «Бака против Венгрии» Европейский суд по правам человека обратил внимание, что правовые механизмы, фактически лишающие должностное лицо реальной возможности выполнять конституционную функцию, могут противоречить верховенству права. Особо проблемными являются конструкции, непропорционально сужающие пространство конституционной дискреции.
Учитывая это, анализируемая инициатива оказывается в зоне конституционного риска. Конституция не предусматривает конкурсную комиссию как субъекта определения кандидатур, поэтому возникает вопрос о границах допустимого законодательного регулирования соответствующей процедуры. Конституционный Суд Украины неоднократно подчеркивал, что законодатель не вправе изменять или сужать объем конституционно определенных полномочий органов государственной власти.
Следовательно, если закон фактически лишает Президента Украины возможности самостоятельно реализовать предоставленное ему Конституцией полномочие по определению кандидатуры или сводит его роль к формальному утверждению решения другого субъекта, это может свидетельствовать о сужении конституционного содержания соответствующего полномочия и нарушении конституционного баланса компетенции.
Когда парламентская комиссия определяет решение Верховной Рады: конституционные риски законопроекта
Еще одна дискуссионная инициатива законопроекта касается процедуры выражения недоверия Генеральному прокурору. Предлагается автоматически исключать из повестки дня ВР вопрос недоверия к Генпрокурору, если Временная следственная комиссия (ВСК) установила отсутствие оснований или не подала отчет в определенный срок.
Такая конструкция также попадает в зону потенциальных конституционных рисков. Дело в том, что статья 89 Конституции Украины четко указывает: «Выводы и предложения временных следственных комиссий не являются решающими для следствия и суда». Кроме того, выводы ВСК сами по себе не являются актом Верховной Рады Украины и не отождествляются с официальной волей парламента, если иное не вытекает из решения, принятого Верховной Радой в установленном порядке.
Эту логику последовательно поддерживает и Конституционный Суд Украины. В частности, в решении № 5-рп/2016 Суд отметил, что целью разделения властей является «самостоятельное исполнение каждым из органов своих функций и осуществление полномочий в соответствии с Конституцией».
Венецианская комиссия в заключении CDL-AD(2010)040 также подчеркивает важность четких процедур и недопущение механизмов, косвенно блокирующих реализацию полномочий конституционных органов. Вспомогательные органы не должны подменять собой решения представительного органа.
Таким образом, наделение ВСК правом вето в отношении конституционного полномочия Верховной Рады (выражение недоверия Генпрокурору по ст. 85 КУ) создает риск придания заключению ВСК квазиобязательного характера, что может быть расценено как косвенное ограничение реализации парламентского полномочия. Конституция не наделяет ВСК полномочиями блокировать реализацию Верховной Радой ее собственных конституционных функций.
Как искусственное повышение ставок обесценивает парламентский контроль
Третьим противоречивым нововведением законопроекта является попытка поднять планку для запуска процедуры отставки руководителя Офиса Генерального прокурора. Авторы документа предлагают разрешить включение вопроса недоверия в повестку дня Верховной Рады только при условии, что его поддержит не менее половины (1/2) от конституционного состава народных депутатов. Напомним, действующая норма требует для старта процесса всего треть (1/3) голосов.
С точки зрения Основного Закона, эта инициатива выглядит сомнительно, поскольку пункт 25 ч. 1 ст. 85 КУ предоставляет Раде полномочия выражать недоверие, не устанавливая таких высоких входных барьеров на уровне обычного закона.
Отметим, что Венецианская комиссия в Отчете CDL-AD(2010)040 указывает: хотя подотчетность парламенту важна, установление исчерпывающего перечня оснований для политического недоверия нивелирует саму суть этого инструмента.
Изменение процедурного порога инициирования может влиять на эффективность реализации контрольной функции парламента, однако относится к сфере регламентной автономии и требует оценки на предмет пропорциональности.
Экспансия Высшего совета правосудия за пределы полномочий
Еще одна новация от авторов законопроекта — попытка передать Высшему совету правосудия полномочия осуществлять дисциплинарное производство в отношении Генерального прокурора в первой инстанции.
Позволяет ли Основной Закон такую экспансию полномочий? Статья 131 Конституции Украины содержит перечень того, чем должен заниматься ВСП. И пункт 3 этой статьи отводит Совету рассмотрение жалоб на уже принятые решения соответствующего органа о привлечении прокуроров к дисциплинарной ответственности.
Эту позицию подтверждает и практика Конституционного Суда Украины. В Решении № 4-р/2020 Суд подчеркнул, что Высший совет правосудия является конституционным органом судейского управления, призванным обеспечивать независимость судебной власти. В то же время, после конституционной реформы 2016 года прокуратура была окончательно выделена как самостоятельный конституционный институт. При таких обстоятельствах наделение Высшего совета правосудия решающими полномочиями относительно назначения или дисциплинарной ответственности Генерального прокурора может поставить вопрос о соответствии такой модели конституционной архитектуре распределения полномочий между органами государственной власти.
Европейский суд по правам человека в деле «Александр Волков против Украины» установил, что совмещение функций проверки и принятия решения в одном органе без надлежащего разделения ролей нарушает статью 6 Конвенции.
К тому же Венецианская комиссия (CDL-AD(2010)040) также подчеркивает: если органы судейского и прокурорского управления объединены, следует гарантировать, чтобы судьи и прокуроры не могли влиявать на дисциплинарные дела друг друга.
Именно поэтому попытка переписать функции ВСП обычным законом становится потенциальной нормой для обжалования в Конституционном Суде. Превращение ВСП из апелляционной инстанции в орган «прокурорского управления» без изменения ст. 131 КУ может стать основанием для конституционного обжалования. Конституция прямо не предусматривает за ВСП функций кадрового или дисциплинарного управления в отношении Генерального прокурора.
Передача ВСП функций первой инстанции в отношении Генпрокурора без изменения Конституции может быть обжалована как выход за рамки конституционной модели, ведь ВСП по своей природе является органом судейского управления, а не универсальным дисциплинарным центром для прокуратуры.
Правовая неопределенность и «кадровый коридор»
В стремлении предотвратить длительное пребывание руководителей в статусе «исполняющих обязанности» авторы законопроекта предлагают установить ограничение: исполнение обязанностей Генерального прокурора первым заместителем не может превышать шести месяцев. При этом законопроект оставляет неурегулированными правовые последствия истечения шестимесячного срока исполнения обязанностей Генерального прокурора и не устанавливает отдельных процессуальных сроков для реализации конкурсных процедур.
Согласно статье 8 Конституции, в Украине признается и действует принцип верховенства права, неотъемлемой составляющей которого является предсказуемость законодательства.
На этом последовательно настаиет и Конституционный Суд Украины, в частности в Решении № 7-р/2020 Суд акцентировал, что юридическая определенность требует четкости и предсказуемости наступления правовых последствий.
Аналогичные требования к «качеству закона» выдвигают и европейские институты. В деле «Новик против Украины» Европейский суд по правам человека напомнил, что принцип юридической определенности является составляющей требования качества закона. Закон должен быть достаточно доступным, четко сформулированным и предсказуемым в применении, чтобы исключить любой риск произвола.
Кроме того, в деле «Александр Волков против Украины» ЕСПЧ дополнительно подчеркнул, что нехватка четкости в процедурных нормах, касающихся статуса судей (и прокуроров как части системы правосудия), создает угрозу юридической определенности и может быть использована как инструмент давления. Венецианская комиссия также настаивает, что критерии профессиональной этики и процедурные сроки должны быть детально прописаны в законе для обеспечения прогнозируемости последствий.
Предложенная норма фактически создает риск для непрерывности функционирования органов прокуратуры. Достаточно смоделировать вполне реалистичную ситуацию: конкурсная процедура заблокирована — например, из-за нехватки голосов — а шестимесячный срок исполнения обязанностей Генерального прокурора уже истек. В таком случае возникает нормативная неопределенность относительно того, кто и на каком правовом основании уполномочен осуществлять ключевые процессуальные действия. Такие изменения могут существенно усложнить функционирование системы прокуратуры и создать правовую неопределенность относительно осуществления отдельных полномочий Генерального прокурора.
Установление шестимесячного срока исполнения обязанностей без гарантий завершения процедуры назначения создает риск нарушения принципа правовой определенности из-за отсутствия завершенной процедуры в случае неназначения Генерального прокурора.
Правовая неопределенность и «кадровый коридор»
Проект предлагает передать функцию отбора кандидатов Конкурсной комиссии, решения которой становятся императивными (обязательными) для главы государства.
Согласно п. 11 ч. 1 ст. 106 КУ, Президент назначает Генерального прокурора с согласия Рады. Привлечение конкурсной комиссии к процедуре Конституцией не предусмотрено.
На опасность подобных законодательных изменений обращал внимание и Конституционный Суд Украины. В своей практике Суд неоднократно подчеркивал, что законодатель не вправе изменять конституционное содержание полномочий органов государственной власти или фактически трансформировать установленную Конституцией модель их функционирования путем принятия обычного закона. Такие изменения могут осуществляться только в порядке внесения изменений в Конституцию Украины. Кроме того, в Решении № 7-р/2020 Конституционный Суд подчеркнул, что принцип верховенства права требует достаточной четкости, предсказуемости и стабильности правового регулирования, а граждане и государственные институты должны иметь четкое понимание правовых последствий применения закона.
В Решении № 4-р/2020 Конституционный Суд указал, что органы власти должны функционировать без смешивания компетенций. Сужение дискреции Главы государства обычным законом противоречит ч. 2 ст. 106 КУ, которая не предусматривает делегирование президентских полномочий другим органам, а следовательно, закон не может фактически перераспределять их за пределами Основного Закона.
Согласно докладу Венецианской комиссии CDL-AD(2010)040, модель прокуратуры в каждом государстве должна отражать ее специфическую правовую культуру и быть согласованной с конституционной архитектурой. Комиссия подчеркивает, что хотя европейские стандарты допускают разнообразие моделей, любая реформа не может подменять определенный Конституцией механизм другим, не предусмотренным Основным Законом.
Проблема заключается не в существовании конкурсной комиссии как таковой и не в участии международных экспертов. Конституционный риск возникает тогда, когда рекомендация комиссии фактически превращается в обязательный к исполнению вердикт, определяющий реализацию конституционных полномочий Президента и Верховной Рады. Императивность решений конкурсного органа может существенно влиять на баланс между конституционно определенными субъектами назначения и фактическим механизмом отбора кандидатов.
Не становится ли законопроект № 15343 скрытой конституционной реформой?
Предлагаемые изменения фактически меняют баланс полномочий между Президентом, Парламентом и Высшим советом правосудия. Однако статья 157 КУ прямо запрещает внесение каких-либо изменений в Основной Закон в условиях военного положения.
Пункт 14 части первой статьи 92 Конституции Украины уполномочивает Верховную Раду определять законом организацию и деятельность прокуратуры. В то же время это полномочие не может толковаться как позволяющее изменять конституционное распределение полномочий между органами государственной власти или устанавливать иной порядок реализации полномочий, непосредственно определенных Конституцией Украины.
Реализация полномочий по изменению в организации деятельности прокуратуры, в частности относительно назначения Генпрокурора, должна осуществляться во взаимосвязи со статьями 6, 8, 19, 106, 131 и 131-1 Конституции Украины. Закон может детализировать процедуры, но не вправе изменять конституционно определенное распределение полномочий между Президентом Украины, Верховной Радой Украины и другими конституционными органами или сужать дискрецию главы государства, непосредственно закрепленную в пункте 11 части первой статьи 106 Основного Закона.
Венецианская комиссия в своих заключениях последовательно указывала, что конституционные реформы не должны быть «заложниками краткосрочных политических расчетов» и должны происходить исключительно через прозрачные процедуры. Любая инициатива, имеющая целью обход конституционных гарантий через ad hoc законодательство, согласно практике ЕСПЧ (дело «Бака против Венгрии»), признается противоречащей верховенству права.
Формально статья 157 Конституции Украины запрещает внесение изменений в Основной Закон в условиях военного или чрезвычайного положения. В то же время этот запрет не распространяется на принятие обычных законов. Однако это не означает, что законодатель может путем обычного закона изменять конституционно определенное распределение полномочий или фактически трансформировать модель организации государственной власти. Закон может детализировать порядок реализации конституционных норм, но только в пределах, определенных самой Конституцией.
Европейский выбор: соответствует ли законопроект стандартам ЕС?
Предложенная модель реформы Офиса Генерального прокурора, несмотря на декларируемую цель, содержит ряд положений, которые могут быть предметом конституционно-правового спора относительно границ допустимого регулирования без внесения изменений в Конституцию. Основная проблема заключается в попытке изменить практический баланс конституционных полномочий через обычный закон без внесения изменений в Конституцию Украины.
Авторы законопроекта подчеркивают, что стоит изменить модель избрания кандидатов на должность генерального прокурора, в частности выбирать не только людей, чьи контакты уже есть в записных книжках политиков, которые, собственно, и выбирают прокуроров. По своей сути проект предлагает изменить процедуру на такую, когда кандидаты будут выбираться просто из других записных книжек.
Авторы проекта также отмечают, что опыт конкурсного избрания прокурора распространен в Европе, в частности в Латвии Генпрокурора выбирает независимый совет юстиции через конкурс.
Ссылка авторов законопроекта на опыт Латвийской Республики сама по себе не может свидетельствовать о конституционности предложенной модели. Конституционный статус прокуратуры, полномочия Президента, парламента и органов судейского управления в каждом государстве определяются его собственной Конституцией. Поэтому сравнительно-правовой анализ может использоваться лишь как вспомогательный аргумент, но не как самостоятельное обоснование соответствия украинской Конституции.
Авторы законопроекта подчеркивают необходимость выполнения европейских бенчмарков, однако их аргументы вызывают вопросы.
Так новый проект — это требование ЕС или свободная интерпретация? Ключевой тезис инициаторов заключается в том, что ЕС требует именно конкурсной процедуры. Однако, по словам Андрея Левковца, это не соответствует действительности. Европейский Союз действительно указал на необходимость пересмотра процедуры назначения Генпрокурора, но не определил, что это должен быть именно конкурс. Более того, он настаивал на том, что этот пересмотр должен происходить с привлечением Венецианской комиссии. На момент анализа в публичном пространстве отсутствует информация о том, что законопроект был направлен в Венецианскую комиссию для получения официального заключения. Это вызывает серьезные сомнения в его соответствии лучшим европейским практикам.
Реформа нужна, однако она должна происходить через усиление роли профессионального самоуправления и совещательные заключения, а не через разрушение системы сдержек и противовесов, закрепленной Основным Законом. Потенциальное признание этого закона неконституционным в будущем нанесет значительно больший вред евроинтеграции, чем тщательная доработка проекта сейчас.
Законопроект № 15343 не может быть однозначно оценен как противоречащий Конституции Украины. Вместе с тем отдельные его положения содержат существенные конституционно-правовые риски, связанные с возможным звужением дискреционных полномочий Президента Украины, расширением компетенции Высшего совета правосудия за пределы его конституционного статуса и недостаточной определенностью отдельных процедур. В случае принятия закона именно эти положения могут стать предметом конституционного контроля.
Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua и на Google Новости SUD.UA, а также на наш VIBER и WhatsApp, страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.
